A-G: lidstaten kunnen onder bepaalde voorwaarden aansprakelijk zijn voor gezondheidsschade die veroorzaakt is door overtreding van de richtlijn luchtkwaliteit

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna A-G) Kokott van 5 mei 2022 in de zaak C-61/21 , in de zaak JP tegen Ministre de la Transition écologique, Premier ministre.

Achtergrond
In deze zaak gaat het om het feit dat in de agglomeratie Parijs de grenswaarden voor de luchtkwaliteit worden overschreden. Het EU-Hof heeft in 2019 in een inbreukzaak vastgesteld dat de grenswaarden voor stikstofdioxide van de richtlijn luchtkwaliteit zijn overschreden sinds zij in 2010 moesten worden bereikt. Ook heeft het Hof  geoordeeld dat de grenswaarden voor PM10 van dezelfde richtlijn van 2005 tot en met 2019 niet zijn nageleefd. De Conseil d’État (hoogste bestuursrechter in Frankrijk) heeft voor Parijs een aanhoudende overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide tot 2020 en een overschrijding van de grenswaarden voor PM10 tot en met 2018 en 2019 vastgesteld.

Verzoeker in het hoofdgeding, JP, vordert dat de prefect van het departement Val-d’Oise – een deelgebied van de agglomeratie Parijs – maatregelen neemt om de grenswaarden van de richtlijn luchtkwaliteit 2008/50 (hierna: de richtlijn) na te leven. Ook vordert hij vergoeding van de verschillende door hem aan luchtverontreiniging toegeschreven schadeposten, die alles bij elkaar worden geschat op een bedrag van 21 miljoen euro. Volgens hem zijn de gezondheidsproblemen vanaf 2003 ontstaan en zijn deze in de loop der tijd ernstiger geworden. JP stelt met name dat zijn gezondheid is geschaad door de verslechtering van de lucht in de agglomeratie Parijs, waar hij woont. Deze verslechtering is zijns inziens te wijten aan het feit dat de Franse autoriteiten hun uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet zijn nagekomen. Hij beroept zich dan ook op staatsaansprakelijkheid om vergoeding te verkrijgen van de door hem gestelde gezondheidsschade.

Na de afwijzing van het beroep door de Franse bestuursrechter in eerste aanleg wordt de zaak aanhangig bij de bestuursrechter in tweede aanleg (de verwijzende rechter). Deze zet uiteen dat de beslissing over de schadevordering noopt tot verduidelijking van de draagwijdte van artikel 13, lid 1 , en artikel 23, lid 1 , van de richtlijn. Artikel 13, lid 1, bevat de grenswaarden voor o.a. stikstofdioxide en PM10. In artikel 23, lid 1 , is bepaald dat lidstaten zorgen voor een luchtkwaliteitsplan als die grenswaarden worden overschreden. Zo’n plan moet maatregelen bevatten om de overschrijding zo kort mogelijk te halen. De verwijzende rechter wil in wezen weten of deze bepalingen aan particulieren een recht op vergoeding van gezondheidsschade toekennen. In dat kader stelt deze rechter het EU-Hof twee vragen.

Advies
De eerste prejudiciële vraag is of artikel 13, lid 1 , en artikel 23, lid 1 , van de richtlijn, zo moeten worden uitgelegd dat zij, in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van de uit deze bepalingen voortvloeiende verplichtingen door een lidstaat, particulieren een recht verlenen om van de betrokken lidstaat vergoeding te verkrijgen van hun gezondheidsschade die in een rechtstreeks en duidelijk causaal verband staat met de verslechtering van de luchtkwaliteit.

Met betrekking tot de handhaving van Unieregelingen ter bescherming van de luchtkwaliteit herinnerde het EU-Hof eerder (in zaak C-752/18 ) al aan het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die de staat kunnen worden toegerekend. In onderhavige zaak gaat het om verduidelijking in hoeverre een overschrijding van de Unierechtelijk vastgestelde grenswaarden ter bescherming van de luchtkwaliteit daadwerkelijk rechten op schadevergoeding in het leven kan roepen. Volgens vaste rechtspraak wordt afbreuk gedaan aan de werking van Unierechtelijke bepalingen en aan de bescherming van daarbij toegekende rechten, indien particulieren niet de mogelijkheid zouden hebben om schadevergoeding te verkrijgen wanneer hun rechten worden aangetast gen gevolge van een schending van het Unierecht die aan een lidstaat kan worden toegerekend (zie onder meer zaak C-6/90 ). Benadeelde personen hebben daarom recht op schadevergoeding wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: 1) de geschonden Unierechtelijke norm strekt ertoe hun rechten toe te kennen, 2) de schending van deze norm is voldoende gekwalificeerd en 3) er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen deze schending en de door de benadeelde personen geleden schade (zie onder meer zaak C-46/93 ).

De A-G merkt op dat bij de eerste prejudiciële vraag wordt verondersteld dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending en een rechtstreeks causaal verband. De vraag is erop gericht te vernemen of particulieren rechten ontlenen aan de luchtkwaliteitseisen van de richtlijn, dat wil zeggen of de niet-naleving van deze eisen überhaupt een recht op schadevergoeding in het leven kan roepen. Indien dit het geval is, wordt volgens de A-G met de tweede prejudiciële vraag beoogd duidelijkheid te verkrijgen over de voorwaarden waaronder dat recht bestaat, met name wat betreft het tijdstip waarop het bestaan van de aan de betrokken lidstaat toe te rekenen schending moet worden beoordeeld. De A-G meent dat daarom toch moet worden ingegaan op de vraag onder welke voorwaarden een gekwalificeerde schending en een rechtstreeks causaal verband moeten worden vastgesteld.

Bij de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag merkt de A-G op dat een recht op schadevergoeding wegens een schending van het Unierecht om te beginnen vereist dat de geschonden Unierechtelijke norm ertoe strekt aan de benadeelde personen rechten toe te kennen.
Hoewel het voor het ontstaan van rechten op schadevergoeding niet van belang is of de norm in kwestie rechtstreeks toepasselijk is, vormt de rechtstreekse toepasselijkheid van deze norm volgens de A-G wel een belangrijke aanwijzing dat daarbij rechten worden toegekend, want in dat geval kan de inhoud van de toegekende rechten worden vastgesteld, wat een voorwaarde voor het bestaan van een recht op schadevergoeding is.
Derhalve moet volgens de AG eerst worden onderzocht of de regelgeving inzake grenswaarden en inzake maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit voldoende duidelijk is om de inhoud van eventuele rechten te kunnen vaststellen. Vervolgens kan worden beoordeeld of deze regelgeving ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren.

De A-G begint met het onderzoeken van de inhoudelijke duidelijkheid van de bepalingen van (inmiddels vervallen) richtlijn 96/62 (richtlijn inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit) en 1999/30 (richtlijn betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht). Deze twee richtlijnen zijn de voorlopers van richtlijn 2008/50 en deze waren nog toepasselijk toen de gezondheidsproblemen van verzoeker begonnen. In dat verband onderzoekt de A-G de begrippen ‘grenswaarde’ en ‘zones waarin grenswaarden worden overschreden’ alsmede de voorschriften ter verbetering van de luchtkwaliteit in relatie tot de perioden vóór en na het verstrijken van de termijnen voor toepassing van die grenswaarden.

De A-G refereert in dit kader aan zaak Janecek ( C-237/07 ) waarin het EU-Hof onder meer oordeelde dat lidstaten niet verplicht waren om zodanige maatregelen te nemen dat zich geen enkele overschrijfding voordoet. Lidstaten dienden maatregelen te nemen die geschikt waren om het risico van overschrijding en de duur ervan tot een minimum te beperken. Lidstaten moesten daarbij het evenwicht bewaren met de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen. Het EU-Hof heeft benadrukt dat bij de vaststelling van actieplannen betrokken belangen moeten worden afgewogen. Het Unierecht kan lidstaten niet verplichten om maatregelen tot naleving van de grenswaarden vast te stellen waarvan de nadelen zwaarder wegen dan de verbetering van de bescherming van het milieu en de gezondheid ten  gevolge van de handhaving van de grenswaarden. De A-G merkt op dat in dit arrest enkel wordt geoordeeld dat die actieplanen niet zodanig hoeven worden opgesteld dat elke overschrijding van de grenswaarden wordt uitgesloten.

De A-G stelt vast dat de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, gelezen in samenhang met de grenswaarden voor stikstofdioxide en PM10 van richtlijn 1999/30, een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting in het leven hebben geroepen om te voldoen aan de grenswaarden, die voor PM10 vanaf 1 januari 2005 en voor stikstofdioxide vanaf 1 januari 2010 bestonden. De lidstaten moesten echter krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 – op grond van een afweging van de betrokken belangen – enkel maatregelen nemen om de duur van de overschrijding tot een minimum te beperken. Deze laatstgenoemde verplichting om de duur tot een minimum te beperken is volgens de A-G slechts voldoende duidelijk met betrekking tot een overschrijding van de grenzen van de in zoverre bestaande beoordelingsmarge.

Vervolgens beoordeelt de A-G de inhoudelijke duidelijkheid van artikel 13, lid 1 en artikel 23, lid 1 , van de richtlijn.

De A-G stelt dat de lidstaten bij artikel 13, lid 1 , van de richtlijn een welomschreven, rechtstreeks werkende verplichting wordt opgelegd om de overschrijding van de grenswaarden voor de luchtverontreinigende stoffen in kwestie te voorkomen. Dit blijkt volgens de A-G zowel uit de formulering in de richtlijn- en bijlagetekst als uit het feit dat het EU-Hof in eerdere zaken herhaaldelijk heeft vastgesteld dat lidstaten deze bepaling hadden geschonden.

Daarnaast vloeit volgens de A-G uit artikel 23, lid 1 , van de richtlijn een duidelijke zelfstandige verplichting tot het opstellen van luchtkwaliteitsplannen voort, die ontstaat wanneer de grenswaarden worden overschreden: artikel 23 legt een rechtstreeks verband tussen overschrijding van de grenswaarden en de verplichting om luchtkwaliteitsplannen op te stellen. Onder verwijzing naar zaak Janecek wordt opgemerkt dat lidstaten niet elke overschrijding van de grenswaarden hoeven te voorkomen. Evenwel kan worden betwijfeld of maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit volstaan om een overschrijding van de grenswaarden te rechtvaardigen. Daarnaast heeft het EU-Hof al vaker de opvatting verworpen dat een lidstaat enkel door het opstellen van een luchtkwaliteitsplan de artikel 13, lid 1 verplichtingen volledig zou zijn nagekomen. Volgens zaak C-644/18 zou een dergelijke uitleg met zich meebrengen dat de verwezenlijking van de richtlijn doelstelling van bescherming van de menselijke gezondheid volledig wordt overgelaten aan de lidstaten, hetgeen in strijd is met de wil van de Uniewetgever. Dit leidt het EU-Hof vooral af uit het begrip ’grenswaarde’ dat vereist dat de naleving ervan binnen een bepaalde termijn wordt gewaarborgd en daarna gehandhaafd. De A-G merkt op dat artikel 23, lid 1 , van de richtlijn geen vaste termijn voor de beëindiging van de overschrijding vaststelt, maar slechts voorschrijft dat de periode van niet-naleving zo kort mogelijk wordt gehouden. Bovendien vereist de vaststelling van de maatregelen dat de betrokken belangen tegen elkaar worden afgewogen. Echter, hier moet tegen worden ingebracht dat de beoordelingsmarge bij de belangenafweging weliswaar relevant kan zijn voor het antwoord op de vraag of er sprake is van een gekwalificeerde schending, en ook een rol kan spelen bij de beoordeling van de causaliteit, maar deze is niet beslissend voor het antwoord op de vraag of de regeling in kwestie voldoende specifiek is om particulieren rechten te verlenen. Het is veeleer voldoende dat particulieren de eerbiediging van de grenzen van deze beoordelingsvrijheid kunnen inroepen voor de nationale rechter.

Samenvattend is de A-G in antwoord op de eerste prejudiciële vraag van mening dat de grenswaarden voor verontreinigende stoffen in de lucht en de verplichtingen om de luchtkwaliteit te verbeteren, die zijn neergelegd in de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62 juncto richtlijn 1999/30 en in de artikelen 13 en 23 van de richtlijn, ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren.

De tweede prejudiciële vraag gaat over de voorwaarden waaraan een recht op vergoeding van gezondheidsschade is onderworpen. Voor de verwijzende rechter is daarbij met name van belang op welk tijdstip moet worden beoordeeld of er sprake is van een schending van de voorschriften ter bescherming van de luchtkwaliteit. De A-G herinnert in dit verband aan de twee overige voorwaarden voor een recht op schadevergoeding: 1) de schending van het Unierecht moet voldoende gekwalificeerd zijn en 2) tussen deze schending en de schade moet een rechtstreeks causaal verband bestaan.

Met betrekking tot de vraag of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending onderzoekt de A-G de overschrijding van de grenswaarden als gekwalificeerde schending, de kwaliteit van de plannen en de relevante periode.
Onder verwijzing naar zaak Janecek concludeert de A-G dat zowel volgens de vroeger geldende richtlijnen als volgens de richtlijn luchtkwaliteit de overschrijding van grenswaarden zonder dat er een overeenkomstig plan bestaat om de overschrijding te verhelpen, een gekwalificeerde schending van het Unierecht vormt die rechten op schadevergoeding in het leven kan roepen. Ten aanzien van de kwaliteit van de plannen merkt de A-G onder meer op dat het louter bestaan van een plan niet volstaat om een gekwalificeerde schending uit te sluiten. Een plan mag juist geen duidelijke tekortkoming vertonen om uit te sluiten dat de overschrijding van grenswaarden gekwalificeerd is. Over de relevante periode merkt de A-G onder meer op dat de lidstaten reeds de nodige plannen moesten hebben opgesteld ingeval de  grenswaarden voor het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn werden overschreden. Het is aan de nationale rechter om dit te onderzoeken.

De A-G concludeert dat ingeval de grenswaarden worden overschreden bij het verstrijken van de termijn voor de toepassing ervan, er met betrekking tot PM10 of stikstofdioxide sprake is van een gekwalificeerde schending van de in de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, richtlijn 1999/30 alsook de artikelen 13 en 23 van de richtlijn neergelegde voorschriften inzake de bescherming van de luchtkwaliteit in alle perioden waarin de respectievelijk toepasselijke grenswaarden werden overschreden zonder dat er een plan ter verbetering van de luchtkwaliteit bestond dat voldeed aan de vereisten van bijlage IV bij richtlijn 96/62 of deel A van bijlage XV bij de richtlijn en dat evenmin andere kennelijke tekortkomingen vertoonde.

Bij de beoordeling of er tussen de schending en de schade een rechtstreeks causaal verband bestaat, merkt de A-G het volgende op.
Om een rechtstreeks causaal verband aan te tonen, moet de benadeelde persoon in de eerste plaats bewijzen dat hij gedurende een voldoende lange periode heeft verbleven in een omgeving waarin de Unierechtelijk vastgestelde grenswaarden voor de luchtkwaliteit op gekwalificeerde wijze werden overschreden. Het is volgens de A-G niet voldoende dat iemand heeft verbleven in een agglomeratie of zone waarin de grenswaarden op een of meer bemonsteringspunten zijn overschreden. De benadeelde persoon moet concreet aantonen dat de grenswaarden op de gestelde verblijfplaats en gedurende de vermelde perioden zijn overschreden.

In de tweede plaats  moet degene die schadevergoeding wil verkrijgen wegens luchtverontreiniging, schade bewijzen die überhaupt in verband kan worden gebracht met de luchtverontreiniging in kwestie.

In de derde plaats  moet de benadeelde persoon aantonen dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de gestelde schade en genoemd verblijf op een plaats waar een grenswaarde voor de luchtkwaliteit op gekwalificeerde wijze is overschreden.

Samengevat stelt de A-G als antwoord op de tweede prejudiciële vraag dat een recht op schadevergoeding wegens gezondheidsproblemen ten gevolge van de overschrijding van de grenswaarden voor PM10 en stikstofdioxide in de lucht als bedoeld in de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62 juncto richtlijn 1999/30 of artikel 13 van de richtlijn veronderstelt dat de benadeelde persoon bewijst dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen die problemen en zijn verblijf op een plaats waar de aldaar toepasselijke grenswaarden werden overschreden, zonder dat er een plan ter verbetering van de luchtkwaliteit bestond dat voldeed aan de vereisten van bijlage IV bij richtlijn 96/62 of deel A van bijlage XV bij de richtlijn en dat evenmin andere kennelijke tekortkomingen vertoonde.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
ECER-dossier : Milieu
ECER-dossier : Aansprakelijkheid van de EU