EU-Hof: Alleen besluiten van Commissie, Raad en ECB kunnen een executoriale titel hebben; de nationale rechter is bevoegd

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 5 september 2024 in de gevoegde zaken C ‑ 256/23 en C ‑ 290/23 (ECHA).

Achtergrond
Het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) eist op grond van de Reach-verordening een vergoeding voor administratieve kosten die vennootschappen verschuldigd zijn naar aanleiding van de indiening van een aanvraag tot registratie van een chemische stof. In de onderhavige gevallen hebben de aanvragen geleid tot een besluit van ECHA over de te betalen vergoeding. Tegen deze besluiten stond beroep open bij het EU-Gerecht. Beide vennootschappen hebben geen beroep ingesteld.
ECHA stapt vervolgens naar twee Duitse bestuursrechters om de vennootschappen te laten veroordelen tot betaling van de verschuldigde vergoeding, en daarmee een executoriale titel te verkrijgen. De Duitse bestuursrechters worstelen met deze zaken, onder andere omdat het besluit niet afkomstig is van een Duits overheidsorgaan. De Duitse verwijzende rechter stelt prejudiciële vragen aan het EU-Hof en vraagt zich af of niet eigenlijk het Gerecht van de EU bevoegd moet zijn. De Duitse rechter beroept zich daarbij op artikel 94, lid 1 van de Reach-verordening ( EG-Verordening 1907/2006 ) waarin staat dat tegen beslissingen van ECHA bij het Gerecht of het Hof beroep kan worden ingesteld overeenkomstig artikel 263 EU-Werkingsverdrag.
Voorts vraagt de Duitse rechter zich af of de besluiten van ECHA, met het oog op het waarborgen van een uniforme toepassing van het recht binnen de Unie, niet moet worden aangemerkt als besluiten welke een geldelijke verplichting inhouden in de zin van artikel 299 EU-Werkingsverdrag.

EU-Hof
Het EU-Hof buigt zich eerst over de vraag of artikel 94, lid 1 van de Reach-verordening zo moet worden uitgelegd dat ECHA zich tot de Unierechter kan wenden met een vordering tot uitvoering van een geldelijke verplichting die aan een persoon is opgelegd bij een besluit van dat agentschap.

Het EU-Hof begint met vast te stellen dat artikel 94, lid 1 van de Reach-verordening, waarin wordt verwezen naar de bij artikel 263 EU-Werkingsverdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheid, een declaratoir karakter heeft en die bevoegdheid niet kan verruimen.
Het EU-Hof herinnert eraan dat het beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 EU-Werkingsverdrag op algemene wijze openstaat tegen alle handelingen van de instellingen van de Unie, ongeacht hun aard of vorm, die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen welke de verzoeker in zijn belangen kunnen raken doordat diens rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd.
De in artikel 263 EU-Werkingsverdrag bedoelde rechterlijke bevoegdheid heeft met name betrekking op de toetsing door de Unierechter van de „wettigheid” van „handelingen van de organen of instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd”. Die rechtsgevolgen zijn in het onderhavige geval al ingetreden met de besluiten van ECHA waartegen de vennootschappen geen beroep hebben ingesteld. Artikel 94, lid 1 van de Reach-verordening kan volgens het EU-Hof niet zo worden uitgelegd dat de Uniewetgever op basis daarvan de in artikel 263 EU-Werkingsverdrag bedoelde bevoegdheid kan uitbreiden tot het onderzoek van vorderingen tot uitvoering van geldelijke verplichtingen die bij dergelijke handelingen van organen of instanties zijn opgelegd, aangezien die wetgever daarmee niet voorziet in „bijzondere voorwaarden en bepalingen” voor de in dat artikel bedoelde beroepen, maar een nieuw rechtsmiddel in het leven roept waarin het EU-Werkingsverdrag niet voorziet. Zou de Unierechter zich bevoegd achten, dan zou namelijk het gevaar bestaan dat hij de grenzen van zijn rechterlijke bevoegdheid overschrijdt, zoals die zijn getrokken door artikel 274 EU-Werkingsverdrag, waarbij de bevoegdheid inzake geschillen waarin de Unie partij is, aan de nationale rechterlijke instanties wordt toegekend tenzij uit de Verdragen anders blijkt. De Uniewetgever kan, volgens het EU-Hof, door de vaststelling van een handeling van afgeleid recht geen rechtsmiddel in het leven roepen waarin het EU-Werkingsverdrag niet voorziet, aangezien dat Verdrag een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures heeft vastgesteld waarbij aan de Unierechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen. Een uitbreiding van de in artikel 263 EU-Werkingsverdrag bedoelde bevoegdheid tot het onderzoek van vorderingen tot uitvoering van geldelijke verplichtingen zou dus onverenigbaar zijn met het fundamentele kenmerk van het in die bepaling bedoelde beroep tot nietigverklaring, dat er namelijk toe strekt de wettigheid van de betrokken handeling en niet de uitvoering van daaruit voortvloeiende geldelijke verplichtingen te betwisten, en dus in strijd zijn met het primaire Unierecht.
Ook kan de Uniewetgever door de vaststelling van een handeling van afgeleid recht geen rechtsmiddel in het leven roepen waarin het EU-Werkingsverdrag niet voorziet, aangezien dat Verdrag een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures heeft vastgesteld waarbij aan de Unierechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is. Het feit dat er in dit geval sprake is van een geval van rechtstreekse uitvoering van het Unierecht door een agentschap van de Unie, is volgens het EU-Hof irrelevant.

Vervolgens gaat het EU-Hof in op de vraag of artikel 299 , eerste alinea, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat een besluit van ECHA een executoriale titel in de zin van die bepaling vormt. Het EU-Hof overweegt dat uit de bewoordingen van artikel 299 blijkt dat de daarin vervatte opsomming kennelijk uitputtend is en deze bepaling niet vatbaar is voor een ruime uitleg. Dit volgt in het bijzonder uit het feit dat zij ertoe strekt een overheidsbevoegdheid toe te kennen. De handelingen van instellingen van de Unie die niet in die opsomming voorkomen, noch de handelingen van organen of instanties van de Unie – waaronder ECHA –, vormen een executoriale titel in de zin van die bepaling.
Het uitputtende karakter van de opsomming wordt ook bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van artikel 299 EU-Werkingsverdrag. Het EU-Hof geeft aan dat het wel mogelijk is om in een verordening naar voorbeeld van artikel 299 bepalingen op te nemen. Dat is in de praktijk op andere terreinen ook al gebeurd, maar niet in de Reach-verordening. Ook daaruit moet volgens het EU-Hof worden afgeleid dat de wetgever geen van rechtswege gedwongen tenuitvoerlegging heeft willen regelen voor besluiten van ECHA.

Omdat de Duitse rechters twijfel uiten of ze wel naar nationaal recht bevoegd zijn over deze zaak te oordelen, gaat het EU-Hof ook op dat aspect in. Uit een gezamenlijke lezing van artikel 19, lid 1 , EU-Verdrag en artikel 274 EU-Werkingsverdrag volgt dat de lidstaten, die in dat verband wegens de hun ter zake toekomende procedurele autonomie over een ruime beoordelingsmarge beschikken, in hun interne rechtsorde de nodige rechtsmiddelen en procedurevoorschriften moeten vaststellen die de daadwerkelijke tenuitvoerlegging verzekeren van besluiten van de instellingen, organen en instanties van de Unie waarbij aan personen zoals die in de hoofdgedingen geldelijke verplichtingen worden opgelegd, met inachtneming evenwel van het gelijkwaardigheids ‑ en het doeltreffendheidsbeginsel. Die verplichting rust ook op de lidstaten op grond van het in artikel 4, lid 3 , EU-Verdrag neergelegde beginsel van loyale samenwerking en in het bijzonder op grond van de tweede alinea van die bepaling, volgens welke de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.

Meer informatie:
ECER-EU-essentieel: instellingen en overige organen – agentschappen
ECER-website: EU-Hof
ECER-dossier: Justitie en Binnenlandse Zaken – Europese executoriale titel
ECER-dossier : Klimaat en Milieu- Chemische stoffen