Beleidsinstrumenten van het externe beleid (GBVB)

Instrumenten van het externe beleid (GBVB)

Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid van de EU (GBVB) beschikt over diverse beleidsinstrumenten. Het GBVB wordt bepaald door de Europese Raad en de Raad in juridische bindende besluiten en in politieke instrumenten zoals conclusies en verklaringen. De instrumenten worden met eenparigheid van stemmen vastgesteld, tenzij in artikel 31, lid 2, EU-Verdrag anders is bepaald. Het is niet mogelijk om wetgeving aan te nemen; dat is uitgesloten voor het GBVB (artikel 24 EU-Verdrag). De uitvoering van het GBVB is in handen van de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en van de lidstaten.
Het GBVB wordt op EU-niveau bepaald en uitgevoerd door middel van de volgende instrumenten:

·    Besluiten inzake de strategische belangen en doelstellingen van de Unie
·    Besluiten inzake algemene richtsnoeren
·    Besluiten inzake strategische beleidslijnen
·    Besluiten inzake operationele optredens en standpunten
·    Raadsconclusies
·    EU-verklaringen
·    Verklaringen van de Hoge Vertegenwoordiger
·    Demarches
·    Relatie met de kandidaat-lidstaten en de landen van de Westelijke Balkan

Strategische belangen en doelstellingen van de Unie
De Europese Raad stelt besluiten vast inzake de strategische belangen en doelstellingen van de Unie vast op basis van de beginselen en doelstellingen van het EU-Verdrag (artikel 22 EU-Verdrag).

Algemene richtsnoeren
De Europese Raad stelt besluiten vast inzake algemene richtsnoeren op basis van de strategische belangen en doelstellingen van de EU (artikel 26, lid 1, eerste alinea,EU-Verdrag). Algemene richtsnoeren vormen geen wetgeving, maar ze binden wel het werk van de Raad en dat van de lidstaten. Het is aan de Raad om de algemene richtsnoeren van de Europese Raad uit te voeren en uit te werken in besluiten. De lidstaten moeten zich onthouden van ieder optreden dat de algemene richtsnoeren kan doorkruisen.

Strategische beleidslijnen
Besluiten inzake de strategische beleidslijnen worden vastgesteld door de Europese Raad, nadat deze bijeen is geroepen omdat een internationale ontwikkeling dat vereist (artikel 26, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag). Dit instrument heeft dus een meer ad hoc-karakter dan algemene richtsnoeren.

Operationeel optreden en standpunten
Besluiten ter uitwerking, het bepalen en uitvoeren van het GBVB worden vastgesteld door de Raad van de EU (artikel 26, lid 2, EU-Verdrag). Deze besluiten werken de algemene richtsnoeren en strategische beleidslijnen van de Europese Raad verder uit. In de besluiten kan het gaan om een operationeel optreden van de EU of, indien dat nodig is, een standpunt van de EU. Besluiten kunnnen worden voorgesteld door iedere lidstaat, de hoge vertegenwoordiger, of door de hoge vertegenwoordiger met steun van de Commissie (artikel 30 EU). De bespreking van het besluit gaat van de betreffende regionale/thematische werkgroep, via de Relex werkgroep (Externe Betrekkingen), PSC en Coreper naar de Raad die het standpunt aanneemt. In de regel is dit de Raad Buitenlandse Zaken, voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.

In EU-optredens wordt concrete, operationele actie ondernomen door de EU in een derde land (artikel 28 EU-Verdrag). Een goed voorbeeld is de EU-missie ter bestrijding van piraterij in Somalië. Een EU-optreden bindt de lidstaten bij het innemen van standpunten en bij hun verdere optreden. De lidstaten moeten hun nationale optreden op basis van het besluit telkens afstemmen in de Raad. In spoedeisende situaties is het mogelijk om dit overleg niet af te wachten. De Raad wordt hiervan zo spoedig mogelijk op de hoogte gesteld.

In EU-standpunten wordt de aanpak van de Unie bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard (artikel 29 EU-Verdrag). De lidstaten dienen hun nationaal beleid op de EU-standpunten af te stemmen. Gedacht kan worden aan sanctiebesluiten van de Unie ten aanzien van derde landen en ten aanzien van thema's als anti-terrorismeverplichtingen op basis van Veiligheidsraadsresoluties en wapenexportembargo's.

Raadsconclusies
Raadsconclusies geven de positie van de EU ten aanzien van een bepaalde kwestie weer en zijn vooral politieke verklaringen. Raadsconclusies zijn van politieke aard en niet juridisch bindend, in tegenstelling tot besluiten. Zo kan een vredesakkoord in een land of regio worden verwelkomd of kan zorg over het proliferatiegedrag van een bepaald land worden uitgesproken. Raadsconclusies kunnen ook een boodschap bevatten ("de EU overweegt maatregelen te nemen" of "de EU zal een bijdrage leveren aan").
Raadsconclusies op het gebied van externe betrekkingen worden in de regel door de Raad Buitenlandse Zaken aangenomen. In spoedgevallen kunnen Raadsconclusies ook door een andere vakraad of door middel van een schriftelijke procedure worden aangenomen. De Hoge Vertegenwoordiger stelt de concept-Raadsconclusies op. Deze worden op werkgroepniveau besproken en vervolgens via PSC en Coreper aan de Raad voorgelegd. Omdat vaak op ambtelijk niveau al overeenstemming wordt bereikt over de tekst van de Raadsconclusies, gebeurt dit meestal in de vorm van een zogeheten A-punt.

EU- Verklaringen
Omdat de Raad Buitenlandse Zaken maar één keer per maand bijeenkomt en de Unie vaker een reactie moet geven op actuele politieke ontwikkelingen, worden regelmatig EU-verklaringen uitgegeven. Hierin wordt aangegeven wat de EU van een bepaalde situatie vindt, bijvoorbeeld van het verloop van de verkiezingen in een bepaald land. Deze verklaringen, opgesteld door het voorzitterschap, komen vaak via het COREU-circuit tot stand. Het COREU-netwerk is een telexnet van Europese correspondenten van de ministeries van Buitenlandse Zaken en de Commissie om de samenwerking op de terreinen van het buitenlands beleid te bevorderen. Het bespoedigt de besluitvorming bij een crisis. Omdat alle EU-lidstaten moeten instemmen met de tekst van een verklaring, duurt het meestal enkele dagen voordat de tekst van een EU-verklaring ook daadwerkelijk wordt gepubliceerd.

Verklaringen van de Hoge Vertegenwoordiger
In sommige gevallen kan niet eerst het interne onderhandelingsproces afgewacht worden en moet een verklaring snel worden uitgebracht. Het gaat dan meestal om onverwachte, zeer ernstige gebeurtenissen. In zulke gevallen kan de voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken, de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, besluiten om zelfstandig een verklaring uit te geven. Bij deze verklaringen kunnen posten een belangrijke rol spelen: zij hebben immers het beste inzicht in de situatie ter plaatse. Een nadeel van een verklaring is dat deze minder politiek gewicht heeft, omdat de inhoud niet noodzakelijk door alle EU-partners gedragen wordt. Vaak wordt overigens wel met enkele relevante (meestal grote) lidstaten contact opgenomen om de juiste toonzetting en inhoud van een dergelijke verklaring te vinden.

Demarches
Een belangrijk instrument van beleidsbeïnvloeding in derde landen is de demarche. Met een demarche informeert de Unie een derde land over zijn oordeel met betrekking tot uiteenlopende onderwerpen, zoals bijvoorbeeld de mensenrechtensituatie. Demarches kunnen openbaar en vertrouwelijk zijn. Openbare demarches kunnen als signaal naar buiten worden gebruikt, zowel binnen de EU als in het derde land zelf. Vertrouwelijke demarches worden met name uitgevoerd bij gevoelige onderwerpen, zoals mensenrechten, of als ondershands vermoedelijk meer resultaten geboekt kunnen worden dan via openbare discussies.

Relatie met de kandidaat-lidstaten en de landen van de Westelijke Balkan
In principe worden de kandidaat-lidstaten Kroatië, Turkije en Macedonië (FYROM) gevraagd zich voor publicatie te associëren met EU-verklaringen (d.w.z.: deze verklaringen te ondersteunen). Ook kunnen zij zich opstellen achter EU-demarches.
Sinds de Europese Raad van Thessaloniki (juni 2003) geldt hetzelfde grosso modo voor de landen van de Westelijke Balkan. Als potentiële kandidaat-lidstaten kunnen ook zij zich associëren met EU-verklaringen (tenzij deze uiteraard betrekking hebben op de regio zelf). Ook kunnen zij benaderd worden om zich aan te sluiten bij EU-demarches.