Uitbreiding EU

Op deze pagina:

Inhoudsopgave

Inleiding
Geschiktheid van een kandidaat-lidstaat voor toetreding
Procedure voor toetreding
Stand van zaken in lopende toetredingsprocessen
Stabilisatie- en associatieproces
Meer informatie

Sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1957, de voorloper van de Europese Unie (EU), zijn geleidelijk steeds meer Europese staten toegetreden tot de EU. Deze Europese staten waren voor hun toetreding wel gelegen op het grondgebied van Europa, maar nog geen lid van de EU. In die zin konden zij voorheen als ‘derde land’ worden aangemerkt.

In 1957 waren zes lidstaten lid van de EEG; België, Frankrijk, Duitsland, Italië, Luxemburg en Nederland. Vandaag de dag telt de Europese Unie (EU) na zeven uitbreidingsrondes (in 1973 (Denemarken, Ierland en het Verenigd-Koninkrijk), 1981 (Griekenland), 1986 (Spanje en Portugal), 1995 (Oostenrijk, Finland en Zweden), 2004 (Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slowakije en Slovenië), 2007 (Roemenië en Bulgarije) en 2013 (Kroatië) en één uittreding (Verenigd-Koninkrijk, 2020), in totaal 27 lidstaten.

Het uitbreidingsbeleid is de laatste jaren voornamelijk gericht op de toetreding vanuit de zes westelijke Balkan-landen (Albanië, Bosnië Herzegovina, Noord-Macedonië, Kosovo, Montenegro en Servië) en Turkije. Als gevolg van de oorlog tussen Rusland en Oekraïne is sinds begin 2022 ook de eventuele toetredingsdiscussie vanuit Oekraïne, Georgië en Moldavië actueel geworden.

Het juridische raamwerk voor het uitbreidingsbeleid van de EU wordt onder meer gevormd door artikel 2 en artikel 49 van het EU-Verdrag alsmede door de zogenaamde criteria van Kopenhagen (zie hierna).

Zie voor meer informatie over het EU-uitbreidingsbeleid (inclusief de status per lidstaat) ook de webdossiers van de Raad , het Europees Parlement en de Europese Commissie .

Tijdens het toetredingsproces worden kandidaat-lidstaten voorbereid om de verplichtingen die volgen uit het EU-lidmaatschap op zich te nemen, waaronder het vermogen om het zogeheten acquis (het geheel van EU-wetgeving en-rechtspraak) uit te voeren.

Daarnaast sluit de EU sinds 1991 zogenoemde stabilisatie- en associatieovereenkomsten (SAO) met een aantal landen op de Westerse Balkan. Het doel van deze SAO’s is om wetgeving en standaarden van potentiële kandidaat-lidstaten op langere termijn dichter bij die van de EU te brengen. Deze SAO’s maken geen onderdeel uit van het toetredingsproces, maar zien op de fase voorafgaand aan dat proces.

In dit ECER-dossier wordt allereerst ingegaan op eisen inzake de geschiktheid van een kandidaat-lidstaat voor toetreding tot de EU en bijbehorende criteria. Vervolgens wordt de procedure voor toetreding beschreven. Daarna volgt informatie over de actuele stand van zaken in lopende uitbreidingsprocessen. Tot slot volgt een nadere omschrijving van het stabilisatie- en associatieproces.

Geschiktheid van een kandidaat-lidstaat voor toetreding

Het juridische raamwerk voor de toetreding van een staat tot de EU wordt onder meer gevormd door artikel 49 van het EU-Verdrag . Uit die bepaling volgen twee basisvoorwaarden waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen. Ten eerste moet het aanvragende land een Europese staat zijn. Ten tweede moet het land de Unierechtelijke waarden uit artikel 2 van het EU-Verdrag, zoals vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat, eerbiedigen en onderschrijven.

Artikel 49, vierde volzin van het EU-Verdrag bepaalt dat bij de toetreding van een staat rekening wordt gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding. Die (drie) criteria zijn in 1993 door de Europese Raad vastgesteld en worden de criteria van Kopenhagen genoemd (zie Conclusies van het Voorzitterschap over de Europese Raad in Kopenhagen 21-22 juni 1993 , p. 14). In 2006 heeft de Europese Raad een vierde criterium toegevoegd aan de criteria van Kopenhagen (zie Conclusies van het Voorzitterschap over de Europese Raad in Brussel 14-15 december 2006, punt 9 ).

Het gaat om de volgende vier criteria:

Het toetredende land dient te beschikken over stabiele instellingen, die de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en het respect voor minderheden waarborgen;
Het toetredende land dient een goed functionerende markteconomie te hebben en het hoofd te kunnen bieden aan de concurrentie en de marktkrachten binnen de EU;
Het toetredende land dient de verplichtingen die het EU-lidmaatschap met zich meebrengt op zich te kunnen nemen, met inbegrip van de capaciteit om de gemeenschappelijke wet- en regelgeving van de EU over te nemen en te implementeren, en de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie te onderschrijven.
Toetreding van een land mag het effectief functioneren en het zich ontwikkelen van de EU niet onder druk zetten (ook wel het absorptiecriterium genoemd).

Procedure voor toetreding

Aanvraag

De eerste stap voor een Europese staat die wenst toe te treden tot de EU is het (ingevolge artikel 49 EU-Verdrag) indienen van een formeel verzoek bij de Raad om lid te mogen worden van de EU. De Raad informeert vervolgens het Europees Parlement en de nationale parlementen over de aanvraag in kwestie.

Aanvraag status van kandidaat-lidstaat

De Raad Algemene Zaken (RAZ) heeft een belangrijke rol bij- en geeft vorm en leiding aan het uitbreidingsproces en de toetredingsonderhandelingen van de EU. Wanneer een land verzoekt om lid van de EU te worden, vraagt de Raad de Europese Commissie daarover advies uit te brengen. Voordat de Raad zich uitspreekt over het al dan niet in behandeling nemen van de aanvraag, moet namelijk ingevolge artikel 49 EU-Verdrag de Europese Commissie worden geraadpleegd. De Commissie brengt een advies uit over het verzoek om toetreding tot de EU van het desbetreffende land. Daarnaast moet het Europees Parlement (via de instemmingsprocedure ) de aanvraag goedkeuren. Het Europees Parlement spreekt zich hierover uit bij meerderheid van zijn leden. Uiteindelijk besluit de Raad met eenparigheid van stemmen (unanimiteit) of het land de status van kandidaat-lidstaat toegekend krijgt. Er wordt in dit proces rekening gehouden met de voornoemde, door de Raad overeengekomen criteria voor toetreding.

Onderhandelingen over toetreding

De langdurigste fase in de procedure voor toetreding is het onderhandelen over de toetreding zelf, dat plaatsvindt door middel van bijeenkomsten tussen de regeringen van de EU-lidstaten en de regering van de kandidaat-lidstaat. Het doel van de onderhandelingen is om de wetgeving en standaarden van de kandidaat-lidstaat dichter bij die van de EU (het acquis ) te brengen.
Er bestaan in totaal 35 beleidsterreinen waarover ten aanzien van het acquis afzonderlijk onderhandeld moet worden. De Raad stelt voor elk beleidsterrein bepaalde ijkpunten vast voor de opening of afronding van de onderhandelingen. Een beleidsterrein kan voorlopig worden afgesloten indien de kandidaat-lidstaat het acquis van een bepaald beleidsterrein reeds ten uitvoer heeft gelegd, of dat op de datum van toetreding ten uitvoer zal hebben gelegd met inachtneming van de vastgestelde ijkpunten. Gedurende het gehele proces informeert de Europese Commissie de Raad en het Europees Parlement over de stand van zaken in de onderhandelingen.

Toetreding

Nadat de onderhandelingen over alle afzonderlijke beleidsterreinen zijn afgerond, wordt er een toetredingsverdrag opgesteld. De Raad moet het toetredingsverdrag unaniem goedkeuren en het Europees Parlement moet ermee instemmen. Uiteindelijk dient het toetredingsverdrag door elke EU-lidstaat afzonderlijk alsook door het toetredende land te worden geratificeerd, met in acht name van de respectievelijke grondwettelijke procedurele vereisten (zie ook artikel 49 EU-Verdrag en artikelen 207 , 217 en 218 van het EU-Werkingsverdrag).

Stand van zaken in lopende toetredingsprocessen

Gedurende het toetredingsproces zijn er ten aanzien van de toetredende Europese staten verschillende fasen te onderscheiden:
De toetredingsonderhandelingen kunnen reeds zijn geopend, de status van kandidaat-lidstaat kan zijn afgegeven (er moet dan nog wel worden besloten tot het openen van toetredingsonderhandelingen) of die status is nog niet bereikt en de staat kan worden aangemerkt als een potentiële kandidaat-lidstaat (verzoek om EU-lidmaatschap is ingediend of er zijn SAO’s afgesloten maar er wordt nog niet voldaan aan de voorwaarden om te starten met de onderhandelingen).

De lopende toetredingsprocessen bevinden zich in de volgende fasen:

Toetredingsonderhandelingen geopend: Servië (januari 2014), Montenegro (juni 2012), Turkije (oktober 2005);
Kandidaat-lidstaat: Albanië (kandidaat-lidstaat sinds juni 2014), Republiek Noord-Macedonië (kandidaat-lidstaat sinds december 2005); Bosnië en Herzegovina (kandidaat-lidstaat sinds december 2022)

Potentiële kandidaat-lidstaten: Kosovo (stabilisatie- en associatieovereenkomst sinds april 2016);
Voor IJsland geldt dat de toetredingsonderhandelingen in 2013 zijn opgeschort;
Naar aanleiding van de situatie in de Oekraïne (sinds de inval door Rusland eind februari 2022; zie hierover ook de ECER-pagina Oekraïne-Rusland: EU-ontwikkelingen) is relevant te vermelden dat zowel Oekraïne, Moldavië als Georgië inmiddels een verzoek om toetreding tot de EU hebben gedaan. De Raad heeft in (punten 4 en 5) van de Verklaring van Versailles (maart 2022) aan de Europese Commissie verzocht om een advies uit te brengen over de aanvraag van deze drie landen. Ook zijn er eerder al associatieovereenkomsten met Oekraïne , Moldavië en Georgië gesloten (geen SAO).
Zie ook ECER-nieuwsbericht (20 juni 2022): Europese Commissie brengt advies uit over toekenning kandidaat-lidstaatstatus aan Oekraïne, Moldavië en Georgië

Om de toetreding van nieuwe lidstaten zo evenwichtig mogelijk te laten plaatsvinden, wordt er regelmatig gebruikt gemaakt van overgangsmaatregelen . Betrokken partijen bespreken dan op welke manier EU-regelgeving zo geleidelijk mogelijk kan worden ingevoerd om het toetredende land voldoende tijd te geven zich aan te passen.

Tevens kunnen er specifieke verplichtingen of beperkingen bij de toetreding aan een lidstaat worden opgelegd. Zo werd er ten aanzien van Roemenië (lidstaat per 2007) in 2006 de MST-beschikking vastgesteld aangaande hervormingen van het justitiële stelsel en bestrijding van corruptie. In 2021 oordeelde het Hof van Justitie van de EU dat die beschikking bindend is en dat de MST-verslagen op grond van het EU-beginsel van loyale samenwerking ( artikel 4, lid 3, EU-Verdrag ) moeten worden nageleefd door Roemenië.

Zie ook ECER-bericht : EU-Hof oordeelt over bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië (1 juni 2021)

Een opvallend fenomeen bij toetreding is tot slot dat bepaalde lidstaten, ondanks hun toetreding tot de EU, nog (steeds) niet zijn toegetreden tot het Schengengebied . Het EU-lidmaatschap geeft derhalve niet tevens direct toegang tot het Schengengebied, maar ook voor toegang tot Schengen geldt een eigen ‘acquis’. Na en/of bij toetreding van nieuwe EU-lidstaten is derhalve ten aanzien van toepassing van Schengen-regelgeving (bijvoorbeeld ten aanzien van hervormingen van justitiële stelsels of ter bestrijding van corruptie) nadere afstemming vereist.

Zie over relevante regelgeving in(zake) Schengengebied ook deze publicatie van de Raad uit 2018, het ECER-dossier over Schengen en het ECER-bericht : Bulgarije en Roemenië voorlopig nog geen volwaardig lid Schengen (11 maart 2013)

Stabilisatie-en associatieproces

Rond de millenniumwisseling werd de ontwikkeling zichtbaar dat de EU begon specifieke stabilisatie- en associatieovereenkomsten (zogenaamde SAO’s) met een aantal (Westelijke) Balkanlanden af te sluiten (Albanië (2004), Bosnië-Herzegovina (2015), Kroatië (2013, inmiddels lid), (voormalige Joegoslavische Republiek (Noord-) Macedonië (2004), Montenegro (2010), Kosovo (2016), Servië (2013, inmiddels toetredingsonderhandelingen geopend).

SAO’s worden specifiek rondom het toetredingsproces opgezet en er worden in het kader van het gewenste EU-lidmaatschap bijvoorbeeld afspraken in gemaakt rondom afstemming van (regionale) economische betrekkingen, justitiële zaken en samenwerking en kwesties rondom democratisering. Omdat SAO’s gerelateerd zijn aan EU-toetreding, onderscheiden ze zich van de algemenere associatieakkoorden die de Unie ingevolge artikel 217 van het EU-Werkingsverdrag kan sluiten en die bijvoorbeeld gaan over (economische) samenwerking, mensenrechten, democratie en rechtstaat (maar niet in het kader van toetreding tot of lidmaatschap van de EU).
Zie voor meer informatie over het instrument van het sluiten van internationale overeenkomsten door de Unie met één of meer derde landen of internationale organisaties, of het sluiten van associatieakkoorden door de Unie met derde landen of organisaties ook artikelen 216 ev. van het EU-Werkingsverdrag.

Het doel en uitgangspunt van het stabilisatie- en associatieproces van de EU is om de toetredende landen voor te bereiden op hun toetreding tot de EU. Het gaat bij dergelijke SAO’s dus nog niet zozeer om het toetredingsproces zelf, maar deze overeenkomsten kunnen worden gezien als een fase die voorafgaat aan het toetredingsproces. Op de lange termijn dienen de wetgeving en standaarden van potentiële kandidaat-lidstaten dichter bij die van de EU gebracht te worden, waardoor er kan worden toegewerkt naar (het toetredingsproces tot) een EU-lidmaatschap.

Er zijn in de afgelopen jaren met verschillende landen stabilisatie-en associatieovereenkomsten gesloten door de EU. Denk daarbij aan: Albanië (2004), Bosnië-Herzegovina (2015), Kroatië (2013, inmiddels lid), voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (2004), Montenegro (2010) en Kosovo (2016).

Elk jaar in december maakt de Raad Algemene Zaken (RAZ) de balans op van de stand van zaken in het uitbreidingsproces. Daarbij gaat ook aandacht uit naar de jaarlijkse verslagen die de Europese Commissie opmaakt over de uitbreidingsstrategie van de EU en over de vorderingen van elk uitbreidingsland.

Ook in december 2021 maakte de Raad Algemene Zaken de balans op en nam zij daarnaast conclusies aan over uitbreiding en het stabilisatie- en associatieproces. Daarbij werden richtsnoeren vastgesteld voor hervormingsprioriteiten, bijvoorbeeld ook in relatie tot actualiteiten zoals de COVID-19-crisis, ontwikkelingen op het gebied van de rechtsstaat, klimaatverandering etc. en bevestigde de Raad haar gehechtheid aan het uitbreidingsbeleid van de EU.

Meer informatie:

Website van de Raad – uitbreiding EU