Uitbreiding EU

Op deze pagina:

Inhoudsopgave

Inleiding
Geschiktheid van een kandidaat-lidstaat voor toetreding
Procedure voor toetreding
Stand van zaken in lopende toetredingsprocessen
Stabilisatie- en associatieproces
Meer informatie

Sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1957, de voorloper van de Europese Unie (EU), zijn geleidelijk steeds meer Europese staten toegetreden tot de EU. Deze Europese staten waren voor hun toetreding wel gelegen op het grondgebied van Europa, maar nog geen lid van de EU. In die zin konden zij voorheen als ‘derde land’ worden aangemerkt.

In 1957 waren zes lidstaten lid van de EEG; België, Frankrijk, Duitsland, Italië, Luxemburg en Nederland. Vandaag de dag telt de Europese Unie (EU) na zeven uitbreidingsrondes (in 1973 (Denemarken, Ierland en het Verenigd-Koninkrijk), 1981 (Griekenland), 1986 (Spanje en Portugal), 1995 (Oostenrijk, Finland en Zweden), 2004 (Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slowakije en Slovenië), 2007 (Roemenië en Bulgarije) en 2013 (Kroatië) en één uittreding (Verenigd-Koninkrijk, 2020), in totaal 27 lidstaten.

Het uitbreidingsbeleid is de laatste jaren voornamelijk gericht op het toetredingsperspectief van de zes westelijke Balkan-landen (Albanië, Bosnië Herzegovina, Noord-Macedonië, Kosovo, Montenegro en Servië) en Turkije (al werd in 2018 door de Raad geconstateerd dat de onderhandelingen met Turkije stil zijn komen te liggen). Als gevolg van de oorlog tussen Rusland en Oekraïne is sinds begin 2022 ook het toetredingsperspectief van Oekraïne, Georgië en Moldavië actueel geworden.

Het juridische raamwerk voor het uitbreidingsbeleid van de EU wordt onder meer gevormd door artikel 2 en artikel 49 van het EU-Verdrag alsmede door de zogenaamde criteria van Kopenhagen (zie hierna).

Zie voor meer informatie over het EU-uitbreidingsbeleid (inclusief de status per lidstaat) ook de webdossiers van de Raad , het Europees Parlement en de Europese Commissie .

Tijdens het toetredingsproces worden kandidaat-lidstaten voorbereid om de verplichtingen die volgen uit het EU-lidmaatschap op zich te nemen, waaronder het vermogen om het zogeheten acquis (het geheel van EU-wet en regelgeving en-rechtspraak) uit te voeren.

Daarnaast sluit de EU sinds 1991 zogenoemde stabilisatie- en associatieovereenkomsten (SAO) met een aantal landen op de Westerse Balkan. Het doel van deze SAO’s is om wetgeving en standaarden van potentiële kandidaat-lidstaten op langere termijn dichter bij die van de EU te brengen. Deze SAO’s maken geen onderdeel uit van het toetredingsproces, maar zien op de fase voorafgaand aan dat proces.

In dit ECER-dossier wordt allereerst ingegaan op eisen inzake de geschiktheid van een kandidaat-lidstaat voor toetreding tot de EU en bijbehorende criteria. Vervolgens wordt de procedure voor toetreding beschreven. Daarna volgt informatie over de actuele stand van zaken in lopende uitbreidingsprocessen. Tot slot volgt een nadere omschrijving van het stabilisatie- en associatieproces.

Geschiktheid van een kandidaat-lidstaat voor toetreding

Het juridische raamwerk voor de toetreding van een staat tot de EU wordt onder meer gevormd door artikel 49 van het EU-Verdrag . Uit die bepaling volgen twee basisvoorwaarden waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen. Ten eerste moet het aanvragende land een Europese staat zijn. Ten tweede moet het land de Unierechtelijke waarden uit artikel 2 van het EU-Verdrag, zoals vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat, eerbiedigen en uitdragen.

Artikel 49, vierde volzin van het EU-Verdrag bepaalt dat bij de toetreding van een staat rekening wordt gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding. Deze drie initiële criteria zijn in 1993 door de Europese Raad vastgesteld en worden de criteria van Kopenhagen genoemd (zie Conclusies van het Voorzitterschap over de Europese Raad in Kopenhagen 21-22 juni 1993 , p. 14). In 2006 heeft de Europese Raad een vierde criterium toegevoegd aan de criteria van Kopenhagen (zie Conclusies van het Voorzitterschap over de Europese Raad in Brussel 14-15 december 2006, punt 9 ).

Het gaat om de volgende vier criteria:

Het toetredende land dient te beschikken over stabiele instellingen, die de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en het respect voor minderheden waarborgen;
Het toetredende land dient een goed functionerende markteconomie te hebben en het hoofd te kunnen bieden aan de concurrentie en de marktkrachten binnen de EU;
Het toetredende land dient de verplichtingen die het EU-lidmaatschap met zich meebrengt op zich te kunnen nemen, met inbegrip van de capaciteit om de gemeenschappelijke wet- en regelgeving van de EU over te nemen en te implementeren, en de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie te onderschrijven.
Toetreding van een land mag het effectief functioneren en het zich ontwikkelen van de EU niet onder druk zetten (ook wel het absorptiecriterium genoemd).

Procedure voor toetreding

Aanvraag lidmaatschap

De eerste stap voor een Europese staat die wenst toe te treden tot de EU is het (ingevolge artikel 49 EU-Verdrag) indienen van een formeel verzoek bij de Raad om lid te mogen worden van de EU. De Raad informeert vervolgens het Europees Parlement en de nationale parlementen (zie ook artikel 12, onder e, EU-Verdrag) over de aanvraag in kwestie.

Aanvraag lidmaatschap en status van kandidaat-lidstaat

De Raad Algemene Zaken (RAZ) heeft een belangrijke rol bij- en geeft vorm en leiding aan het uitbreidingsproces en de toetredingsonderhandelingen van de EU. Wanneer een land verzoekt om lid van de EU te worden, vraagt de Raad de Europese Commissie daarover advies uit te brengen. Voordat de Raad zich uitspreekt over de aanvraag, moet namelijk ingevolge artikel 49 EU-Verdrag de Europese Commissie worden geraadpleegd. De Commissie brengt een advies uit aan de Raad over het verzoek om toetreding tot de EU van het desbetreffende land. Daarnaast moet het Europees Parlement (via de goedkeuringsprocedure ) de aanvraag goedkeuren. Het Europees Parlement spreekt zich hierover uit bij meerderheid van zijn leden. Uiteindelijk besluit de Raad met eenparigheid van stemmen (unanimiteit) over inwilliging van het toetredingsverzoek.

In de praktijk geven de Commissie en het Europees Parlement het formele advies in de zin van artikel 49 EU-Verdrag pas aan het einde van de rit. Aan het begin geeft de Commissie ook een advies, maar dan in de vorm van een mededeling. Dit kan in de praktijk worden gevolgd door het toekennen van de status van kandidaat-lidstaat door de Raad of de Europese Raad (via conclusies). Als de tijd nog niet rijp is voor de status van kandidaat-lidstaat, kan de Raad of Europese Raad in de praktijk dit ook vooraf laten gaan door eerst het erkennen van het Europees perspectief van een land of het toekennen van potentiële kandidaat-lidmaatschapsstatus (opnieuw via conclusies).

Er wordt in dit proces rekening gehouden met de voornoemde, door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding.

Onderhandelingen over toetreding

De meest langdurige fase in de procedure voor toetreding is het onderhandelen over de toetreding zelf, dat plaatsvindt door middel van bijeenkomsten tussen de regeringen van de EU-lidstaten en de regering van de kandidaat-lidstaat. Het doel van de onderhandelingen is om de wetgeving en standaarden van de kandidaat-lidstaat dichter bij die van de EU (het acquis ) te brengen.

Er bestaan in totaal 35 beleidsterreinen waarover ten aanzien van het acquis afzonderlijk onderhandeld moet worden. De Raad stelt voor elk beleidsterrein bepaalde ijkpunten vast voor de opening of afronding van de onderhandelingen. Een beleidsterrein kan voorlopig worden afgesloten indien de kandidaat-lidstaat het acquis van een bepaald beleidsterrein reeds ten uitvoer heeft gelegd, of dat op de datum van toetreding ten uitvoer zal hebben gelegd met inachtneming van de vastgestelde ijkpunten. De hoofdstukken die zien op de rechtstaat (hoofdstuk 23: justitie en grondrechten en hoofdstuk 24: recht, vrijheid en veiligheid) worden in een vroeg stadium geopend en als laatste afgesloten. Gedurende het gehele proces informeert de Europese Commissie, die de onderhandelingen voert, de Raad en het Europees Parlement over de stand van zaken in de onderhandelingen.

Toetreding

Nadat de onderhandelingen over alle afzonderlijke beleidsterreinen zijn afgerond, wordt er een toetredingsverdrag opgesteld. Voordat dit toetredingsverdrag wordt ondertekend, keurt de Raad formeel de toetredingsaanvraag goed (met unanimiteit), na raadplegiing van de Commissie en na goedkeuring van het Europees Parlement.

Het toetredingsverdrag zelf wordt gesloten tussen de EU-lidstaten en het verzoekende land en dient dan ook door elke EU-lidstaat afzonderlijk alsook door het toetredende land te worden geratificeerd. Elke staat die partij is bij - dus alle lidstaten van de EU en de toetredende lidstaat- ratificeert het verdrag volgens de onderscheiden grondwettelijke bepalingen (zie ook artikel 49 EU-Verdrag ). In Nederland heeft dat tot gevolg dat overeenkomstig de 'Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen' een goedkeuringswet tot stand zal moeten komen.

Stand van zaken in lopende toetredingsprocessen

Gedurende het toetredingsproces zijn er ten aanzien van de toetredende Europese staten verschillende fasen te onderscheiden:
De toetredingsonderhandelingen kunnen reeds zijn geopend, de status van kandidaat-lidstaat kan zijn afgegeven (er moet dan nog wel worden besloten tot het openen van toetredingsonderhandelingen) of die status is nog niet bereikt en de staat kan worden aangemerkt als een potentiële kandidaat-lidstaat (verzoek om EU-lidmaatschap is ingediend of er zijn SAO’s afgesloten, maar er wordt nog niet voldaan aan de voorwaarden om te starten met de onderhandelingen).

De lopende toetredingsprocessen bevinden zich in de volgende fase:

Toetredingsonderhandelingen geopend: Albanië (juli 2022), Republiek Noord-Macedonië (juli 2022), Servië (januari 2014), Montenegro (juni 2012), Turkije (oktober 2005; onderhandelingen liggen op dit moment stil), Oekraïne (juni 2024), Moldavië (juni 2024)
Kandidaat-lidstaat: Bosnië en Herzegovina (december 2022) Georgië (december 2023, op voorwaarde dat de in de aanbeveling van de Commissie van 8 november 2023 genoemde relevante stappen zijn genomen)
Potentiële kandidaat-lidstaten: Kosovo (stabilisatie- en associatieovereenkomst sinds april 2016)
Voor IJsland geldt dat de toetredingsonderhandelingen in 2013 zijn opgeschort. In 2015 heeft IJsland gevraagd niet langer als kandidaat-lidstaat van de EU te worden beschouwd

Om de toetreding van nieuwe lidstaten zo evenwichtig mogelijk te laten plaatsvinden, wordt er regelmatig gebruikt gemaakt van overgangsmaatregelen . Betrokken partijen bespreken dan op welke manier EU-regelgeving zo geleidelijk mogelijk kan worden ingevoerd om het toetredende land voldoende tijd te geven zich aan te passen.

Tevens kunnen er specifieke verplichtingen of beperkingen bij de toetreding aan een lidstaat worden opgelegd. Zo werd er ten aanzien van Roemenië (lidstaat per 2007) in 2006 de MST-beschikking vastgesteld aangaande hervormingen van het justitiële stelsel en bestrijding van corruptie. In 2021 oordeelde het EU-Hof dat die beschikking bindend is. De MST-verslagen zijn volgens het EU-Hof niet bindend, maar Roemenië moet op grond van het EU-beginsel van loyale samenwerking ( artikel 4, lid 3, EU-Verdrag ) bij het voldoen aan de verplichtingen uit de beschikking rekening houden met de verslagen.

Zie ook ECER-bericht : EU-Hof oordeelt over bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië (1 juni 2021)

Een opvallend fenomeen bij toetreding is tot slot dat bepaalde lidstaten, ondanks hun toetreding tot de EU, nog (steeds) niet zijn toegetreden tot het Schengengebied . Het EU-lidmaatschap geeft derhalve niet tevens direct toegang tot het Schengengebied, maar ook voor toegang tot Schengen geldt een eigen ‘acquis’. Na en/of bij toetreding van nieuwe EU-lidstaten is derhalve ten aanzien van toepassing van Schengen-regelgeving (bijvoorbeeld ten aanzien van hervormingen van justitiële stelsels of ter bestrijding van corruptie) nadere afstemming vereist.

Zie over relevante regelgeving in(zake) Schengengebied ook deze publicatie van de Raad uit 2023 en het ECER-dossier over Schengen.

Stabilisatie-en associatieproces

Rond de millenniumwisseling werd de ontwikkeling zichtbaar dat de EU begon specifieke stabilisatie- en associatieovereenkomsten (zogenaamde SAO’s) met een aantal (Westelijke) Balkanlanden af te sluiten (Albanië (2004, inmiddels toetredingsonderhandelingen geopend), Bosnië-Herzegovina (2015), Kroatië (2001, inmiddels lid), (voormalige Joegoslavische Republiek (Noord-) Macedonië (2004, inmiddels toetredingsonderhandelingen geopend), Montenegro (2010, inmiddels toetredingsonderhandelingen geopend), Kosovo (2016), Servië (2013, inmiddels toetredingsonderhandelingen geopend).

SAO’s worden specifiek rondom het toetredingsproces opgezet en er worden in het kader van het gewenste EU-lidmaatschap bijvoorbeeld afspraken in gemaakt rondom afstemming van (regionale) economische betrekkingen, justitiële zaken en samenwerking en kwesties rondom democratisering. Omdat SAO’s gerelateerd zijn aan EU-toetreding, onderscheiden ze zich van de algemenere associatieakkoorden die de Unie ingevolge artikel 217 van het EU-Werkingsverdrag kan sluiten en die bijvoorbeeld gaan over (economische) samenwerking, mensenrechten, democratie en rechtstaat (maar niet in het kader van toetreding tot of lidmaatschap van de EU).
Zie voor meer informatie over het instrument van het sluiten van internationale overeenkomsten door de Unie met één of meer derde landen of internationale organisaties, of het sluiten van associatieakkoorden door de Unie met derde landen of organisaties ook artikelen 216 ev. van het EU-Werkingsverdrag.

Het doel en uitgangspunt van het stabilisatie- en associatieproces van de EU is om de toetredende landen voor te bereiden op hun toetreding tot de EU. Het gaat bij dergelijke SAO’s dus nog niet zozeer om het toetredingsproces zelf, maar deze overeenkomsten kunnen worden gezien als een fase die voorafgaat aan het toetredingsproces. Op de lange termijn dienen de wetgeving en standaarden van potentiële kandidaat-lidstaten dichter bij die van de EU gebracht te worden, waardoor er kan worden toegewerkt naar (het toetredingsproces tot) een EU-lidmaatschap.

Elk jaar in december maakt de Raad Algemene Zaken (RAZ) de balans op van de stand van zaken in het uitbreidingsproces. Daarbij gaat ook aandacht uit naar de jaarlijkse verslagen die de Europese Commissie opmaakt over de uitbreidingsstrategie van de EU en over de vorderingen van elk uitbreidingsland.

Ook in december 2023 maakte de Raad Algemene Zaken de balans op en nam zij daarnaast conclusies aan over uitbreiding en het stabilisatie- en associatieproces. Uitbreiding wordt door de Raad gezien als prioriteit en een geostrategische investering in vrede, veiligheid, stabiliteit en welvaart. De oorlog als gevolg van de inval van Rusland in Oekraïne toont deze prioritering aan. Tevens wordt aandacht besteed aan de capaciteit van de EU om nieuwe leden op te nemen en de hervormingen die hiervoor nodig zijn. Ook wordt aandacht besteed aan de verantwoordelijkheden voor landen die willen toetreden en de hierbij noodzakelijke hervormingen, onder andere op het gebied van de fundamentele beginselen, waaronder de rechtsstaat.