Op deze pagina:
Nauwere samenwerking is een vorm van gedifferentieerde integratie waarmee negen of meer lidstaten binnen de juridische kaders van de EU en met gebruik van de EU-instellingen op een Europees gebied met elkaar kunnen samenwerken. Deze procedure is geïntroduceerd door het Verdrag van Amsterdam. De nauwere samenwerkingsprocedure is geregeld in artikel 20 van het EU-Verdrag en de artikelen 326 tot en met 334 van het EU-Werkingsverdrag. Naast de algemene bepalingen om een nauwere samenwerking aan te gaan, bevatten de EU-verdragen bijzondere procedurebepalingen voor specifieke gebieden.
De nauwere samenwerkingsprocedure bestaat uit twee hoofdfasen. De fase die leidt tot een machtigingsbesluit van de Raad (machtigingsfase) en de fase die leidt tot een uitvoeringsinstrument voor nauwere samenwerking (uitvoeringsfase).
Er zijn ten minste negen lidstaten nodig om onderling een nauwere samenwerking aan te gaan op een beleidsgebied in het kader van de niet-exclusieve bevoegdheden van de EU. Zij moeten een verzoek aan de Commissie richten, met opgave van het toepassingsgebied en de doelstellingen van de voorgenomen nauwere samenwerking. De NSP strekt er niet toe een “opt-out” te bieden aan één of meer lidstaten die zich niet kunnen vinden in een door de EU vast te stellen specifieke maatregel. De Commissie kan – maar is daartoe niet verplicht - vervolgens een voorstel voor een machtigingsbesluit bij de Raad indienen. Indien de Commissie geen voorstel indient, deelt zij de redenen daarvan mee aan de betrokken lidstaten.
De Raad besluit over nauwere samenwerking ‘in laatste instantie’. Hiertoe moet de Raad constateren dat de met de nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de EU in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt. Deze onmogelijkheid kan te wijten zijn aan diverse oorzaken, zoals een gebrek aan belangstelling van één of meer lidstaten of de omstandigheid dat de lidstaten, hoewel ze allemaal geïnteresseerd zijn in de vaststelling van een regeling op het niveau van de EU, het niet eens kunnen worden over de inhoud van die regeling. Als de vereiste meerderheid of unanimiteit dan niet wordt gehaald, kan de nauwere samenwerkingsprocedure worden gebruikt. ‘In laatste instantie’ veronderstelt dat een oplossing niet binnen afzienbare tijd kan worden bereikt. Er moet wel gezocht worden naar een oplossing. De belangen van de EU en het integratieproces zouden immers niet worden gediend indien iedere vruchteloze onderhandeling kon leiden tot één of meerdere nauwere samenwerkingen met als gevolg dat niet wordt gezocht naar een compromis waarbij een regeling voor de EU in haar geheel kan worden vastgesteld.
Uit de praktijk tot nu toe blijkt dat aan het begrip ‘in laatste instantie’ niet een duidelijk tijdskader kan worden gekoppeld. Zo oordeelde de Raad in de casus van het EU-eenheidsoctrooi dat het machtigingsbesluit ‘in laatste instantie’ werd vastgesteld, nadat onderhandelingen over dit onderwerp tien jaar lang niet tot overeenstemming hadden geleid. In de NSP met betrekking tot echtscheidingen was de periode tussen het oorspronkelijke EU-brede Commissievoorstel en het voorstel voor een machtigingsbesluit korter, namelijk rond de vier jaar. Het EU-Hof toetst in de praktijk slechts marginaal aan de beoordeling van de Raad dat een machtigingsbesluit ‘in laatste instantie’ is vastgesteld (zie bijvoorbeeld in de casus van het EU-eenheidsoctrooi de gevoegde zaken C-274/11 en C-295/11, Spanje en Italië tegen Raad).
Voordat de Raad een besluit neemt, wordt het voorstel toegezonden aan het Europees Parlement (EP) voor goedkeuring. Het EP besluit met meerderheid van de uitgebrachte stemmen. In deze machtigingsfase heeft het EP niet de bevoegdheid het Commissievoorstel te wijzigen. Na goedkeuring van het Parlement, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van de deelnemende leden het machtigingsbesluit vaststellen.
Indien de nauwere samenwerking betrekking heeft op het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB), wordt een iets andere procedure gevolgd (artikel 329, lid 2, EU-Werkingsverdrag). Tot nu toe is de NSP nog niet toegepast op dit gebied.
Naar boven
Na de vaststelling van het machtigingsbesluit, publiceert de Commissie een voorstel voor een NSP-verordening of -richtlijn. Op grond van artikel 20, lid 1, van het EU-Verdrag vindt de nauwere samenwerkingsprocedure plaats binnen het kader van de EU-Verdragen en maakt deze procedure gebruik van de EU-instellingen. Om deze reden stemmen de besluitvormingsprocedure(s) en juridische instrumenten die worden toegepast voor de uitvoering van de NSP overeen met de procedure(s) en instrumenten die gewoonlijk worden toegepast als de EU optreedt op grond van de EU-verdragen maar niet in het kader van de NSP. Deze procedures en instrumenten worden bepaald door de relevante rechtsgrondslagen in de EU-verdragen. Indien dus de NSP wordt gebruikt op een gebied waar de verdragen voorschrijven dat de gewone of de bijzondere wetgevingsprocedure moet worden gebruikt, zullen de NSP-handelingen volgens deze procedures worden vastgesteld.
Er is slechts één verschil in de toepassing van deze wettelijke procedures. Dit verschil betreft de stemming over de instrumenten. De artikelen 20, lid 3, van het EU-Verdrag en 330 van het EU-Werkingsverdrag bepalen namelijk dat alle leden van de Raad kunnen deelnemen aan de beraadslagingen, maar alleen de aan de nauwere samenwerking deelnemende lidstaten mogen stemmen. De samenstelling en de werking van de Commissie en van het EP verschillen verder niet.
De handelingen die worden vastgesteld in het kader van een nauwere samenwerking zijn alleen verbindend voor de deelnemende lidstaten. Zij maken geen deel uit van het Unie- acquis (het geheel van regels waaraan de EU-instellingen en alle lidstaten gebonden zijn). Kandidaat-lidstaten zijn niet verplicht deze handelingen te aanvaarden. De uitgaven die voortvloeien uit de uitvoering van de nauwere samenwerking, met uitzondering van de administratieve kosten voor de instellingen, komen in principe ten laste van de deelnemende lidstaten (artikel 332 EU-Werkingsverdrag).
Door het vaststellen van nauwere samenwerkingshandelingen krijgt de EU enkel voor de deelnemende lidstaten een bevoegdheid om te onderhandelen over verdragen op het gebied van de door de nauwere samenwerking bestreken onderwerpen. Of deze bevoegdheid exclusief zal zijn hangt af van de voorwaarden in artikel 3, lid 2, van het EU-Werkingsverdrag. Eventuele internationale overeenkomsten van de EU die hieruit voortvloeien, zullen slechts bindend zijn voor de aan de nauwere samenwerking deelnemende lidstaten.
De EU-verdragen bevatten geen bepalingen over een mogelijke terugtrekking van lidstaten uit de NSP nadat het machtigingsbesluit is vastgesteld, bijvoorbeeld voor het geval dat lidstaten worden overstemd bij de vaststelling van een NSP-uitvoeringsinstrument. De nauwere samenwerkingsprocedure is daarmee vormgegeven als een “one-way street”: lidstaten kunnen er alleen maar in, maar niet meer uit. Indien lidstaten zich zouden willen terugtrekken uit een bestaande NSP, dan kan dit waarschijnlijk alleen door een verdragswijziging (een specifiek opt-out protocol).
Tegen een besluit van de Commissie om, ondanks een verzoek van tenminste negen lidstaten, geen voorstel voor een machtigingsbesluit bij Raad en EP in te dienen, is vermoedelijk geen beroep mogelijk. Het gaat hier om een discretionaire bevoegdheid van de Commissie (artikel 329, lid 1, tweede volzin, van het EU-Werkingsverdrag: De Commissie kan bij de Raad een voorstel in die zin indienen). Zowel het machtigingsbesluit van de Raad als een uitvoeringshandeling voor nauwere samenwerking kunnen door het EU-Hof worden getoetst. Lidstaten en EU-instellingen kunnen een dergelijk herzieningsberoep instellen wegens onbevoegdheid, schending van de EU-Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, schending van wezenlijke vormvoorschriften of misbruik van bevoegdheid (artikel 263 EU-Werkingsverdrag). Tegen NSP-machtigingsbesluiten zijn beroepen ingesteld door Spanje en Italië in de casus van het EU-eenheidsoctrooi (gevoegde zaken C-274/11 en C-295/11 Spanje en Italië tegen Raad) en door het Verenigd Koninkrijk in de FTT-zaak (C-209/13 Verenigd Koninkrijk tegen Raad). Deze beroepen zijn door het EU-Hof afgewezen. Ook stelde Spanje in de casus van het EU-eenheidsoctrooi een beroep in tegen de NSP uitvoeringsinstrumenten (zaken C-146/13, Spanje tegen Parlement en Raad en C-147/13, Spanje tegen Raad). Ook deze beroepen zijn allebei door het EU-Hof afgewezen.
Tegen een lidstaat die in gebreke blijft zijn verplichtingen in het kader van een nauwere samenwerking na te komen, kan door de Commissie een infractieprocedure worden ingeleid (artikel 258 EU-Werkingsverdrag). Dit betekent dat de Commissie de deelnemende lidstaten voor het EU-Hof kan dagen indien hun nationale regelgeving niet in overeenstemming is met de in de in het kader van de nauwere samenwerking vastgestelde handelingen, of indien ze hun financiële verplichtingen niet nakomen.
Nationale rechters zijn bevoegd prejudiciële vragen voor te leggen aan het EU-Hof over de uitleg of de geldigheid van nauwere samenwerkingshandelingen. De verdragen bepalen namelijk dat prejudiciële vragen kunnen worden gesteld “over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen” (artikel 267, onder b, EU-Werkingsverdrag). Handelingen die worden vastgesteld volgens de nauwere samenwerkingsprocedure worden vastgesteld door de Raad en, in voorkomend geval, door het Europees Parlement en kwalificeren daarom als handelingen van de instellingen. De mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen bestaat vermoedelijk ook voor rechters van niet-deelnemende lidstaten, onder dezelfde voorwaarden als de rechters van de deelnemende lidstaten. Daar geldt met name de voorwaarde dat het antwoord op de prejudiciële vraag noodzakelijk is voor de beslechting van het concrete geschil.
De besluiten tot machtiging en uitvoering van de nauwere samenwerking moeten voldoen aan een groot aantal inhoudelijke voorwaarden en beperkingen. De Raad moet bij het nemen van het machtigingsbesluit nagaan dat dit wordt vastgesteld ‘in laatste instantie’, wanneer is geconstateerd dat de met de NSP nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt. Bovendien gelden de onderstaande voorwaarden voor zowel de machtigings- als de uitvoeringsfase van de NSP:
De nauwere samenwerkingsprocedure (NSP) is tot nu toe vijf keer met succes toegepast. De eerste toepassing had betrekking op het toepasselijke recht bij echtscheidingen, de tweede op het EU-eenheidsoctrooi (Verordening 1257/2012 en Verordening 1260/12), de derde op de vermogensrechtelijke aspecten van huwelijken en geregistreerde partnerschappen (Verordening 2016/1103 en Verordening 2016/1104), de vierde op het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en de laatste op een steunlening voor Oekraïne voor 2026 en 2027.
Naast de algemene bepalingen om een nauwere samenwerking aan te gaan, bevatten de EU-verdragen bijzondere procedurebepalingen voor specifieke gebieden. Het gaat dan om:
26-02-2026
De Raad heeft vierentwintig lidstaten toestemming gegeven om een nauwere samenwerking aan te gaan met betrekking tot het opzetten van een steunlening aan Oekraïne voor 2026 en 2027. Die lidstaten hebben vervolgens ...
20-01-2026
Het pakket bestaat uit een voorstel voor een steunlening van 90 miljard euro aan Oekraïne, een voorstel tot wijziging van de Oekraïnefaciliteit, en een voorstel tot wijziging van de MFK-verordening. De steunlening komt tot ...
