Op deze pagina:
De Europese Top in Laken (2001) stelde vast dat het functioneren van de Europese Unie verbetering behoefde op het gebied van democratie, slagvaardigheid en een effectief buitenlands beleid. In Laeken werd tevens afgesproken de afstand van de EU tot de burger te verkleinen en de verdeling van de bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten te bezien. Na een Europese Conventie en een Intergouvernementele Conferentie volgde in 2004 het ontwerp voor een Grondwettelijk Verdrag voor Europa.
Op 1 juni 2005 werd dit Grondwettelijk Verdrag in een raadplegend referendum in Nederland afgewezen met 61,6 procent van de uitgebrachte stemmen. Enkele dagen eerder deed de kiezer in Frankrijk in meerderheid hetzelfde. Deze gebeurtenissen luidde het begin in van een jaar van bezinning om in alle lidstaten een breed debat over Europa te organiseren. Na die bezinningsperiode gingen de onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon van start.
Hieronder vindt u een aantal teksten uit Kamerstukken die zien op de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon. In het onderdeel Goedkeuring door het Parlement kunt u de volledige teksten van de parlementaire behandeling raadplegen.
Het Grondwettelijk Verdrag en de bezinningsperiode
De Europese Top in Laeken (2001) stelde vast dat het functioneren van de Europese Unie verbetering behoefde op het gebied van democratie, slagvaardigheid en een effectief buitenlands beleid. In Laeken werd tevens afgesproken de afstand van de Unie tot de burger te verkleinen en de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten te bezien.
Zoals bekend volgde hieruit via een Europese Conventie en een IGC in 2004, het ontwerp Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (het «Grondwettelijk Verdrag»). Op 1 juni 2005 werd dit Grondwettelijk Verdrag in een raadplegend referendum in Nederland afgewezen met 61,6% van de uitgebrachte stemmen. Enkele dagen eerder deed de kiezer in Frankrijk in meerderheid hetzelfde. De Europese Raad van 17 juni 2005 trok daarop de conclusie dat de burgers uiting hebben gegeven aan hun bezorgdheid en ongerustheid over de (in)richting van Europa en dat daarmee rekening moet worden gehouden. Dit luidde het begin in van een jaar van bezinning om in alle lidstaten een breed debat over Europa te organiseren. Wat Nederland betreft, besloot de regering de goedkeuringsprocedure van het Grondwettelijk Verdrag te staken.
De Europese bezinningsperiode is actief benut. Het kabinet heeft diverse activiteiten georganiseerd met als doel een beter inzicht te krijgen in de zorgen en wensen van burgers ten aanzien van Europa. Centrale vraag was: hoe kan de Europese Unie een adequaat antwoord bieden op nieuwe interne en externe uitdagingen en tegelijkertijd beter tegemoet komen aan de zorgen en verwachtingen van burgers? Het kabinet was daarnaast geïnteresseerd in de vraag op welke wijze de burger meer betrokken kan worden bij de vormgeving van Europa.
In het voorjaar van 2006 organiseerde het kabinet een breed opgezet onderzoek naar de opvattingen van de burgers over de toekomst van Europa. Kwantitatief online onderzoek werd verricht om de publieke opinie te peilen over vraagstukken als de uitbreiding van de Unie, de politiële en justitiële samenwerking, het tempo van de Europese integratie en diverse sociaal-economische aangelegenheden. Bijna 130.000 Nederlandse burgers hebben aan dit onderzoek deelgenomen. Daarnaast is kwalitatief onderzoek uitgevoerd met focusgroepen die op een aantal plaatsen in Nederland zijn gehouden.
Uit dit onderzoek (zie Kamerstukken II, 2004–2005, 29 993, nr. 18 en 2006– 2007, 30 303, nr. 20) is gebleken dat bij veel burgers het gevoel leeft dat zij geen greep hebben op de «Brusselse» besluitvorming. Zorg bestond over het tempo van de Europese integratie en de uitbreiding van de Unie met een groot aantal nieuwe lidstaten. In het maatschappelijke debat viel daarnaast ondermeer kritiek te beluisteren op de hoge financiële bijdrage van Nederland aan de EU, de «Brusselse» regelzucht, de «dure» euro en de snel toenemende mondialisering. Deze opvattingen hebben op de achtergrond een rol gespeeld bij de verwerping van het Grondwettelijk Verdrag in het Nederlandse referendum. Daarnaast bestond zorg over het Grondwettelijk Verdrag en het mogelijk ontstaan van een Europese «superstaat». Dat beeld werd onder andere gevoed door de titel van het Grondwettelijk Verdrag, de grondwettelijke symboliek, de opname van grondrechten en de introductie van een Europese minister van Buitenlandse Zaken.
Anderzijds bleek uit het onderzoek ook dat onder de bevolking draagvlak bestaat voor meer Europese samenwerking bij problemen van grensoverschrijdende aard, zoals asiel, terrorismebestrijding, milieu, klimaat en energie. Opvallend was verder dat het draagvlak voor de uitbreiding van de EU aanzienlijk toenam als de toetredingscriteria strikt(er) zouden worden toegepast. Een meerderheid van de bevolking (gewogen op basis van het onderzoek) bleek voorts van mening dat de bestaande besluitvormingsregels in een uitgebreide EU aangepast moeten worden. Beaamd werd door de meerderheid dat daarvoor de Europese verdragen gewijzigd zouden moeten worden, zij het niet in de vorm van het verworpen Grondwettelijk Verdrag.
Het onderzoek en de discussie na verwerping van het Grondwettelijk Verdrag wezen uit dat een deel van de zorgen achter het «nee» moest worden geadresseerd door wijziging van de Verdragen. Maar tegelijkertijd was duidelijk dat ook buiten de Verdragen, dus in het dagelijks functioneren van de Unie, dringend zaken dienden te veranderen. Daarvoor heeft Nederland zich tijdens de bezinningsperiode, maar ook daarna, ingezet. Zo is een rechtvaardiger lastenverdeling tot stand gekomen (Financiële Perspectieven) en is een impuls gegeven aan betere regelgeving en vermindering van de administratieve lasten van Europese regelgeving. Ook openbaarheid was een belangrijk punt. Nederland heeft ook een actieve bijdrage geleverd aan het besluit van de Raad in december 2005 om Raadsbesprekingen over wetgeving onder de medebeslissingsprocedure openbaar te laten zijn. Daarnaast heeft Nederland het belang van een gedegen toetsing van nieuwe wetgeving aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit hoog op de Europese agenda geplaatst. Op de Europese Raad in juni 2006 heeft dit geresulteerd in de afspraak met de Commissie dat zij de visie van de nationale parlementen op Europese wetgevingsvoorstellen zorgvuldig zal overwegen, in het bijzonder ten aanzien van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. Voorts is een forse slag gemaakt door ervoor te zorgen dat een betere en meer zichtbare focus werd aangebracht in de Europese beleidsagenda. Grote voortgang is geboekt ten aanzien van beleid met een duidelijke meerwaarde voor de burger op terreinen als energievoorzieningszekerheid, klimaatverandering, veiligheid en immigratie. Tot slot heeft Nederland een actieve rol gespeeld in het verder aanscherpen van de toetredingscriteria voor de Unie op de Europese Raad van december 2006.
In eigen land kreeg de communicatie en het debat over Europa een nieuwe impuls door een verhoging in 2006 van het subsidieplafond van het Europafonds van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit fonds heeft allerlei initiatieven van maatschappelijke organisaties met een Europese invalshoek gesteund om het Europadebat te stimuleren. Daarnaast is Europa beter verankerd in de curricula van het basis- en voortgezet onderwijs. Ook de inspanningen die de Tweede Kamer zich heeft getroost om het debat over Europa met de bevolking te stimuleren, hebben een belangrijke bijdrage geleverd. De inspraakbijeenkomsten die de Tweede Kamer in het najaar van 2007 in het land heeft georganiseerd, zijn daar een voorbeeld van. Daarnaast spreekt het kabinet zijn waardering uit voor het werk van de Gemengde Commissie subsidiariteit met betrekking tot het toetsen van EU-wetgevingsvoorstellen, dat in het kader van het Verdrag van Lissabon een nieuwe dimensie zal krijgen.
Naar boven
De Nederlandse positiebepaling in de verdragsdiscussie
De Nederlandse inzet in de verdragsdiscussie is in overleg met de Eerste Kamer en Tweede Kamer der Staten-Generaal tot stand gekomen. De factoren achter het «nee», zoals die naar voren kwamen in het onderzoek en in de discussie na de bezinningsperiode, hebben daarbij uiteraard een grote rol gespeeld. In het coalitieakkoord van februari 2007 namen de regeringspartijen zich voor te streven naar een wijziging van de bestaande Verdragen die zich in inhoud, omvang en benaming overtuigend onderscheidt van het eerder verworpen Grondwettelijk Verdrag. Nederland zou zich inzetten voor een goede samenwerking met een heldere taakverdeling tussen de lidstaten en de Unie. In dat kader wilde de coalitie tevens duidelijkheid scheppen over de verenigbaarheid van de interne marktgedachte met de inrichting van de publieke voorzieningen en over meer Europese samenwerking op het gebied van versterking van de concurrentiekracht van de Europese economieën, grensoverschrijdende milieuproblemen, energiebeleid, asiel- en migratiebeleid, extern beleid en de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad. Daarnaast zou de positie van nationale parlementen met betrekking tot de subsidiariteitstoets versterkt moeten worden.
Een eerste uitwerking van deze Nederlandse positie werd aan beide Kamers gepresenteerd in een hoofdlijnenbrief op 19 maart 2007 (Kamerstukken II, 2006–2007, 21 501-20, nr. 344) en het daarop volgende debat met de Tweede Kamer op 21 maart 2007. Het kabinet bevestigde daarin het standpunt dat het wetsvoorstel tot goedkeuring van het Grondwettelijk Verdrag, dat door de vorige regering was ingetrokken, niet opnieuw zou worden ingediend. Tegelijkertijd constateerde het kabinet dat de uitgebreide Unie de nieuwe beleidsuitdagingen niet slagvaardig het hoofd kan bieden op basis van de reeds bestaande Verdragen zoals laatstelijk gewijzigd door het Verdrag van Nice. Een wijziging van de Verdragen werd noodzakelijk geacht, waarbij ook gebruik kon worden gemaakt van bepaalde verbeteringen van het Grondwettelijk Verdrag. Het kabinet stelde op hoofdlijnen de volgende eisen aan een nieuw verdrag:
1. Een verdrag zonder grondwettelijk karakter
De benaming en vorm van het Grondwettelijk Verdrag, alsmede bepaalde symbolische zaken, wekten bij veel burgers de indruk van een sprong in de richting van de vorming van een Europese staat, die zich boven of in plaats van de nationale staat zou gaan stellen. Duidelijk moest zijn, aldus het kabinet, dat de EU geen «superstaat» wordt, maar slechts bevoegdheden kan uitoefenen voor zover de lidstaten die hebben overgedragen. Het Grondwettelijk Verdrag diende plaats te maken voor een regulier «wijzigingsverdrag» zonder grondwettelijke pretenties, waarin het Handvest van de grondrechten niet integraal opgenomen hoeft te worden.
2. Een verdrag dat het democratische gehalte van Europa vergroot
De democratische innovaties van het Grondwettelijk Verdrag, zoals het burgerinitiatief, de versterking van de rol van de nationale parlementen, de transparantie en de verheldering van de wetgevingsprocedure, moesten behouden blijven. Er zou naar gestreefd moeten worden de positie van de nationale parlementen verder te versterken, in het bijzonder bij het toetsen van nieuwe Europese wetgevingsvoorstellen.
3. Een verdrag dat verheldert hoe de bevoegdheden van de Unie worden begrensd
De nationale parlementen dienden betere mogelijkheden te hebben voorgestelde Europese regelgeving (volgens nader vast te stellen modaliteiten) tegen te houden indien deze niet aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit voldoen, met dien verstande dat dit geen individueel vetorecht voor één nationaal parlement inhoudt. Voorts dienden de bevoegdheden van de Unie helder te worden afgebakend en moest EU-regelgeving rekening houden met de nationale sociale arrangementen en de kwaliteit van publieke diensten.
4. Een verdrag dat Europa slagvaardiger maakt waar een gemeenschappelijke aanpak nodig is
Grensoverschrijdende beleidsterreinen waarop ten opzichte van de bestaande situatie meer Europese samenwerking nodig is, zijn onder andere energie, milieu, klimaat, asiel, migratie, terrorisme, criminaliteit en extern beleid. Op deze terreinen was het van belang de besluitvaardigheid te verbeteren ten opzichte van de reeds bestaande Verdragen.
5. Een verdrag dat verzekert dat de uitbreidingsregels worden gerespecteerd
De uitbreiding van de EU heeft bijgedragen aan een veiliger, stabieler en welvarender Europa, maar ook aan onzekerheid bij burgers over de geografische reikwijdte en het doel van de Europese samenwerking. In een nieuw verdrag dienden de regels en criteria voor uitbreiding te worden opgenomen om de strikte naleving daarvan inzichtelijk te maken en te waarborgen.
In een tweede kabinetsbrief aan de beide Kamers van 21 mei 2007 (Kamerstukken 2006–2007, 21 501-20, nr. 356) en het daaropvolgende debat met de Tweede Kamer op 23 mei 2007 werd de Nederlandse positie ten aanzien van het verbeteren van het slagvaardige en democratische functioneren van de Unie nader uitgewerkt. Sommige institutionele elementen uit het Grondwettelijk Verdrag achtte het kabinet zulke evidente verbeteringen, dat het deze zonder veranderingen wilde terugzien in het nieuwe verdrag. Dit gold onder andere voor de bepalingen over transparantie en het burgerinitiatief. De invoering van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid werd eveneens als een middel gezien om de slagvaardigheid van de Unie te verbeteren op terreinen waar de burger resultaten van haar verwacht. Nederland stelde daarbij als voorwaarde dat deze beleidsterreinen, alsmede de bevoegdheden van de Unie, duidelijk moesten worden afgebakend. In dezelfde brief aan de Kamers werd voorgesteld dat een nader te bepalen meerderheid van de nationale parlementen een Europees wetgevingsvoorstel moest kunnen tegenhouden. Dit voorstel hield een versteviging in van de positie van de nationale parlementen ten opzichte van de procedure die met het Grondwettelijk Verdrag werd beoogd.
De aanloop naar de Intergouvernementele Conferentie
Aanvankelijk oefenden de achttien lidstaten die het Grondwettelijk Verdrag wel hadden goedgekeurd of reeds bekrachtigd, druk uit op Nederland en Frankrijk om zelf een oplossing voor de verwerping van dit verdrag aan te dragen. Nederland heeft vanaf het begin duidelijk gesteld geen ongewijzigd Grondwettelijk Verdrag, aangevuld door een aantal opt-outs/opt-ins, te kunnen aanvaarden. De politieke boodschap dat het Grondwettelijk Verdrag in Nederland geen kans op ratificatie maakte, leidde soms tot heftige kritiek uit deze lidstaten, maar heeft ook bijgedragen aan het ontstaan van consensus dat dit verdrag niet in werking zou moeten treden. Daarbij speelde ook mee dat een aantal andere lidstaten na de referenda in Frankrijk en Nederland besloot het goedkeuringsproces van het Grondwettelijk Verdrag in eigen land te onderbreken. Geleidelijk drong bij de lidstaten het besef door dat bij een volgende verdragswijziging rekening gehouden moest worden met de redenen van verwerping of van het niet goedkeuren van het Grondwettelijk Verdrag in Nederland en elders in Europa. Tegelijkertijd trachtte Nederland een constructieve partner in de verdragsdiscussie te zijn door duidelijk te stellen welke verbeteringen in het functioneren van de Unie nodig zijn.
De Europese Raad van juni 2006 verleende het aankomende Duitse voorzitterschap (eerste helft 2007) de opdracht de verdragsdiscussie tot een goed einde te brengen. Duitsland werd verzocht voor de Europese Raad in juni 2007 een besluit voor te bereiden over de procedure en de reikwijdte van het vervolg van de discussie. In die periode onderhield Nederland op politiek en ambtelijk niveau zeer nauw contact met het Duitse voorzitterschap. Dit wierp zichtbaar vruchten af. Het voorzitterschap toonde zich ontvankelijk voor de constructieve opstelling van Nederland, die kon worden onderbouwd met de uitkomst van het referendum en met de resultaten van de daaropvolgende bezinningsperiode. In de consultaties over verdragswijziging vond Nederland al snel steun bij de lidstaten die het Grondwettelijk Verdrag niet ratificeerden of dat niet van plan waren te doen. Aan de andere zijde van het spectrum bevonden zich achttien lidstaten die het Grondwettelijk Verdrag hadden geratificeerd of daartoe konden overgaan. Deze groep lidstaten wilde zoveel mogelijk van de vorm en inhoud van het Grondwettelijk Verdrag behouden.
Het Duitse voorzitterschap slaagde erin een politiek akkoord te bereiken tijdens de Europese Raad op 21 tot en met 23 juni 2007. In een zeer gedetailleerd mandaat (doc. 11 218/07) voor de geplande Intergouvernementele Conferentie (IGC) werden de vorm en inhoud van het nieuwe verdrag vastgelegd. Het voorzitterschap, daarin gesteund door Nederland, hechtte sterk aan de gedetailleerdheid van dit mandaat om te voorkomen dat de IGC zou verzanden in langdurige onderhandelingen. Nederland had bovendien een belang bij een gedetailleerd mandaat omdat het voorzitterschap in deze fase van de besprekingen prioriteit hechtte aan de inbreng van Nederland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. De punten die Nederland in deze bilaterale consultaties met Berlijn naar voren bracht, dienden in het mandaat voor de IGC nauwkeurig te worden veiliggesteld.
In het mandaat voor de IGC, zoals uiteindelijk vastgesteld door de Europese Raad, werd aan alle Nederlandse wensen tegemoet gekomen. In de eerste plaats werd besloten dat het beoogde verdrag een «klassiek» wijzigingsverdrag zonder grondwettelijk karakter zou zijn. De constitutionele idee, die inhield dat alle bestaande verdragen worden ingetrokken en door één enkele tekst worden vervangen werd losgelaten. De wijzigingen zouden in de bestaande Verdragen worden verwerkt, vergelijkbaar met de Verdragen van Amsterdam en Nice. In de tweede plaats werd de betrokkenheid van nationale parlementen bij de toetsing van nieuwe voorstellen van de Commissie versterkt met een procedure die hen onder voorwaarden in staat stelt een voorstel tegen te houden. In de derde plaats werd in het mandaat bepaald dat de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten verhelderd moet worden, inclusief de verhouding tussen de interne markt en de inrichting van de publieke diensten in lidstaten. In de vierde plaats is in het mandaat bepaald op welke wijze de slagvaardigheid van de Unie zal worden versterkt. Dit zou moeten worden bereikt door de nieuwe regels voor besluitvorming door de Raad, een kleinere Commissie, een ruimere toepassing van meerderheidsbesluitvorming en een vaste voorzitter van de Europese Raad. In de vijfde plaats werd afgesproken dat bij de uitbreiding van de Unie zeer strikt rekening zal worden gehouden met de toetredingscriteria die zijn overeengekomen door de Europese Raad. Om dit te benadrukken zou een verwijzing naar de toetredingscriteria voor het eerst in primair recht moeten worden opgenomen in het wijzigingsverdrag.
De Intergouvernementele Conferentie
De IGC werd geopend op 23 juli 2007 door de ministers van Buitenlandse Zaken. Die dag legde het Portugese voorzitterschap direct een ontwerpwijzigingsverdrag op tafel, inclusief de daarbij behorende protocollen en verklaringen. Vervolgens ging een groep van juridische experts uit de lidstaten – onder het technisch voorzitterschap van de Juridische Dienst van de Raad – aan de slag om te beoordelen of het gedetailleerde IGC-mandaat op de juiste wijze en juridisch waterdicht werd vertaald naar de nieuwe verdragsteksten. Al snel was het duidelijk dat de Nederlandse prioriteiten, zoals neergelegd in het IGC-mandaat, op correcte wijze in de ontwerpverdragsteksten waren overgenomen. Een «klassiek» wijzigingsverdrag lag op tafel, gespeend van grondwettelijke bepalingen en symboliek, met een heldere afbakening van bevoegdheden van de Unie en een grotere betrokkenheid van de nationale parlementen en van de burgers. De Nederlandse voorstellen om de uitbreidingscriteria van de Europese Raad in het EU-Verdrag te verankeren en om de status van de diensten van algemeen economisch belang in een protocol te verduidelijken, waren eveneens goed in de ontwerpteksten verwerkt.
In het licht van het bovenstaande was de inzet van Nederland in de groep juridische experts er vooral ook op gericht aan de Nederlandse verworvenheden in de ontwerp-verdragstekst vast te houden. Andere lidstaten kwamen in de expertgroep soms met geheel nieuwe voorstellen die buiten het mandaat van de IGC vielen. Daartoe behoorden het voorstel om het Ioannina-mechanisme van besluitvorming in de Raad op te nemen in het primaire verdragsrecht, het verzoek de toegang van buitenlandse studenten tot universitaire opleidingen te reguleren en de juiste schrijfwijze van de euro in het Cyrillisch. Het voorzitterschap wees dergelijke verzoeken telkens af omdat de juridische experts zich aan het mandaat van de IGC dienden te houden. Uiteindelijk zijn voor deze en andere voorstellen tijdens de informele Europese top in oktober 2007 oplossingen gevonden buiten de verdragswijziging om of, in een enkel geval, in de vorm van aanvullende interpretatieve protocollen en verklaringen bij het Verdrag. Voor Nederland was het daarbij van belang continu waakzaam te zijn op eventuele voorstellen tot wijziging van de eigen verworvenheden in de verdragsteksten.
Tijdens de informele Europese bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders op 18 en 19 oktober 2007 werden de laatste, relatief eenvoudige, openstaande kwesties opgelost. Vervolgens zijn de verdragsteksten, protocollen en verklaringen door de juristen-linguïsten geverifieerd en gecorrigeerd. De ondertekening van het Verdrag van Lissabon vond plaats op 13 december 2007 in Lissabon.
Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (hierna: Grondwettelijk Verdrag) brak met de traditionele wijze van Europese verdragsherzieningen door de vaststelling van één Europese Grondwet, waarin de institutionele verhoudingen en de besluitvorming voor wat thans nog wordt aangeduid als de Eerste, de Tweede en de Derde Pijler op één samenhangende manier werden geregeld. Zoals de Raad in zijn advies van 12 september 2007 opmerkte, was het grote verschil tussen het Grondwettelijk Verdrag voor Europa en de eerdere wijzigingsverdragen, zoals die van Maastricht, Amsterdam en Nice, niet zozeer inhoudelijk van aard; het verschil bestond veeleer uit de symboliek die men in het Grondwettelijk Verdrag wilde leggen met sterke nadruk op democratie en grondrechten, en daarmee op het burgerschap van de Unie.
Na het Nederlandse en Franse «nee» in 2005 is op Europees niveau besloten tot een jaar van bezinning met als doel inzicht te krijgen in de wensen en bezorgdheden van de burgers ten aanzien van Europa. In het voorjaar van 2007 is onder het Duitse voorzitterschap de hervorming van de Unie opnieuw ter hand genomen en dit heeft geleid tot een gedetailleerd mandaat voor een nieuwe Intergouvernementele conferentie ter herziening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat is vastgesteld tijdens de Europese Raad van 21 tot en met 23 juni 2007.
Op 12 september 2007 heeft de Raad geadviseerd over dat mandaat. In dat advies kwam de Raad onder andere tot de conclusie dat het voorgestelde Hervormingsverdrag een wijzigingsverdrag zal zijn, dat naar inhoud, methodiek en ambitie past in de constitutionele ontwikkeling van de EU tot nu toe. Aan de wijzigingen ten opzichte van het eerdere, verworpen Grondwettelijk Verdrag, zoals het loslaten van de idee van één geschreven grondwet, het niet meer integraal opnemen van het Handvest van de Grondrechten, het nadrukkelijker dan voorheen markeren van de grenzen van de bevoegdheden van de Unie en het niet opnemen van de symbolen van Europese eenwording moet behalve afzonderlijke vooral ook gezamenlijke betekenis worden toegekend. Juist die onderdelen vormden immers het verschil tussen het Grondwettelijk Verdrag en de verdragswijzigingen zoals die in de afgelopen 50 jaren tot stand waren gekomen.
In zijn advies roept de Raad van State zijn eerdere advies van 12 september 2007 in herinnering. Dit advies benadrukte zowel de inhoudelijke verschillen als de verschillen in vorm, terminologie en symboliek tussen het verworpen Grondwettelijk Verdrag en het voorgestelde wijzigingsverdrag. De nationale parlementen worden nauwer betrokken bij het proces van totstandkoming van Europese wetgevingshandelingen. Tegenover de ruimere toepassing van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers staat een duidelijker afbakening van bevoegdheden van de Unie. Er is duidelijkheid geschapen dat de eerste verantwoordelijkheid voor de publieke diensten bij de lidstaten ligt. De criteria voor de uitbreiding van de Unie, zoals door de Europese Raad vastgesteld, worden voor het eerst in het primaire recht verankerd. Voorts is niet langer sprake van een verdrag dat door vorm en inhoud grondwettelijke of statelijke ambities uitstraalt. Een Europese grondwet is nu niet meer aan de orde.
Het Verdrag van Lissabon maakt de Unie slagvaardiger, democratischer en in haar externe optreden ook meer coherent. Daarmee is, na een proces van zes jaar, aan de gestelde doeleinden van de Europese Raad van Laken in december 2001 invulling gegeven. Toen al werd geconcludeerd dat het Verdrag van Nice onvoldoende basis bood voor een slagvaardig en democratisch functioneren van de uitgebreide Unie. Beslissingen moesten dichter bij de burger van de Unie worden genomen, de bevoegdheidsafbakening tussen de Unie en de lidstaten moest beter worden georganiseerd en de Unie moest een meer samenhangend en slagvaardiger extern optreden garanderen. Deze wensen worden door het Verdrag van Lissabon geadresseerd. De regering voelt zich daarom gesteund door het voorliggende advies van de Raad van State waarin wordt geconcludeerd dat met het Verdrag van Lissabon verdere stappen worden gezet tot het verbeteren van de besluitvaardigheid en van het democratische bestel van de Unie.
De leden van de VVD-fractie memoreren de uitkomst van het brede onderzoek naar de opvattingen van de burgers over de toekomst van Europa waar het gaat om de uitbreiding van de Unie. Deze leden vragen de regering welke conclusies zij aan dit onderzoek verbonden heeft. Zoals de regering heeft gemeld in de kabinetsanalyse van de bezinningsperiode van 19 mei 2006 (Kamerstuk 30 303, nr. 20) zijn Nederlandse burgers kritisch over EU-uitbreiding, maar staat een meerderheid positief tegenover uitbreiding wanneer de regels voor het EU-lidmaatschap gerespecteerd worden. Uit dit onderzoek bleek dat 75% van de respondenten aangaf dat nieuwe landen mogen toetreden als zij aan alle gestelde criteria voldoen. De regering heeft hieruit de conclusie getrokken dat het voldoen aan de criteria centraal dient te staan in het uitbreidingsproces. Alleen op deze wijze kan er voldoende draagvlak gegenereerd worden voor bestendiging van dit proces. De regering heeft zich er dan ook in sterke mate voor ingezet dit te bewerkstelligen. De uitbreidingsstrategie van de Unie voorziet in strikte conditionaliteit in alle onderhandelingsstadia. Het tempo van toenadering tot de Unie is afhankelijk van de resultaten van de hervormingen in de landen waarmee wordt onderhandeld, waarbij ieder land op zijn eigen merites zal worden beoordeeld. De regering houdt strikt de hand aan de implementatie van deze uitbreidingsstrategie. De vraag van de leden van de VVD-fractie over het Europafonds wordt beantwoord in paragraaf 1 van hoofdstuk I.
Zowel de leden van de PVV-fractie als de leden van de ChristenUniefractie stellen een vraag over de bezinningsperiode. Welke activiteiten heeft de regering georganiseerd in deze periode en wat zijn de voornaamste zorgen en wensen van de burgers gebleken? De regering volstaat in dit verband met de zeer gedetailleerde beschrijving van alle activiteiten die de regering heeft georganiseerd in de bezinningsperiode, alsmede met een verwijzing naar de bijbehorende analyse van de resultaten uit de bezinningsperiode in haar Kamerbrief «Kabinetsanalyse Europese bezinningsperiode» van 19 mei 2006 (Kamerstuk 30 303, nr. 20). Voorts stellen de leden van de PVV-fractie dat de regering geen referendum wilde houden omdat zij zich bewust zou zijn van de mogelijke kritiek op het Verdrag van Lissabon. De regering neemt uitdrukkelijk afstand van deze bewering. Zij verwijst de leden van de fractie van de PVV naar de argumenten die de regering heeft aangevoerd in het Nader Rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State over het mandaat ter herziening van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Kamerstuk 31 202, nr. 4). In dit Nader Rapport geeft de regering een uiteenzetting van de redenen waarom de normale goedkeuringsprocedure dient te worden gevolgd voor de bekrachtiging van het Verdrag van Lissabon.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering erkent dat op geen enkele wijze recht wordt gedaan aan het feit dat afspraken zoals die zijn gemaakt tijdens de IGC 2004 uitgangspunt waren voor besprekingen in de verdragsdiscussie. Zoals in de Kamerbrief van 19 maart 2007 is weergegeven, was het uitgangspunt van de regering in deze discussie dat de bestaande Verdragen (zoals laatstelijk gewijzigd bij het Verdrag van Nice) moesten worden gewijzigd op die punten die verbetering behoefden. De regering heeft daarbij ook aangegeven gebruik te willen maken van de goede elementen van het Grondwettelijk Verdrag. Zoals in overleg met de Kamers is gebleken, bestaat hier brede steun voor. De leden van de PVV-fractie vragen of de regering van mening is dat de denktank «Open Europe» het bij het foute eind heeft met zijn opinie dat 96% van het Grondwettelijk Verdrag in tact is gebleven. Elders in het verslag vragen deze leden waarom er tussen de lidstaten tegenovergestelde meningen zijn over het verschil tussen het Verdrag van Lissabon en het Grondwettelijk Verdrag. De leden van de VVD-fractie vragen of ten aanzien van beweringen, dat een zeer groot percentage van het Verdrag van Lissabon identiek is aan het Grondwettelijk Verdrag, kan worden aangegeven wat het belang is van de onderdelen die wel zijn veranderd in relatie tot het belang van de onderdelen die niet zijn veranderd. De regering is van mening dat een kwalitatieve beoordeling van de inhoud van het Verdrag van Lissabon zinvoller is dan een kwantitatieve vergelijking met het Grondwettelijk Verdrag. Van belang is dat het Verdrag van Lissabon een regulier wijzigingsverdrag is dat zich in inhoud, vorm en benadering, zoals de Raad van State in zijn advies onderstreept, kenmerkend onderscheidt van het verworpen Grondwettelijk Verdrag. Niet een kwantitatieve vergelijking met het Grondwettelijk Verdrag, maar een vergelijking met de bestaande Verdragen, zoals de regering die heeft beschreven in de Memorie van Toelichting, kan laten zien dat de veranderingen heel betekenisvol zijn.
In reactie op de oproep van de leden van de PVV-fractie een halt toe te roepen aan de verdere uitbreiding van de EU, herhaalt de regering dat zij gedane beloften gestand zal doen. De doelstelling van de onderhandelingen met de kandidaat-lidstaten is toetreding. In het geval van Turkije kan daarbij wel worden aangetekend dat het onderhandelingsraamwerk stelt dat het gaat om een «open ended» proces, waarvan de uitkomst niet op voorhand vaststaat. Ook aan het EU perspectief van de landen van de Westelijke Balkan, onlangs nog bevestigd tijdens de informele bijeenkomst van ministers van Buitenlandse zaken in Brdo, zal geen afbreuk worden gedaan. Aan de oostelijke buren van de EU, waarmee een partnerschap is aangegaan in het kader van het nabuurschapsbeleid, kan op dit moment geen Europees perspectief geboden worden.
De aanloop naar de intergouvernementele conferentie
De leden van de VVD-fractie vragen de regering welke lidstaten het Grondwettelijk Verdrag niet hebben geratificeerd. In de aanloop naar de Intergouvernementele Conferentie betrof dat – in willekeurige volgorde – Frankrijk, Nederland, Denemarken, Portugal, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk, Polen, Ierland en Zweden. Uiteraard kan van deze lijst niet worden afgeleid of die lidstaten, nadat de uitslag van de referenda in Frankrijk en Nederland bekend was, wel of niet bereid waren het ontwerp Grondwettelijk Verdrag te ratificeren.
De leden van de VVD-fractie vragen of de wens van de Kamer om in een vroeg stadium al op hoofdlijnen de inzet van de Nederlandse regering te vernemen, geholpen heeft bij het bereiken van die inzet en of de regering het denkbaar acht dat, juist door een actieve inbreng van de Kamer, de Europese onderhandelingen meer kans van slagen hebben. De regering kan beamen dat haar hoofdlijnenbrief van 19 maart 2007 (Kamerstukken 21 501-20, nr. 344) een positief effect heeft gehad op de onderhandelingen met de andere lidstaten. De regering heeft deze brief destijds, mede op verzoek van lidstaten, in drie talen vertaald en breed verspreid onder de lidstaten en de instellingen van de Unie. Omdat Nederland als één van de eerste lidstaten een positie op hoofdlijnen over de Verdragswijziging openbaar maakte, heeft dit ongetwijfeld een bijdrage geleverd aan een sterkere positie van Nederland in de Europese onderhandelingen. Anderzijds wil de regering de indruk vermijden dat onderhandelingen met andere lidstaten in alle omstandigheden het beste op deze manier gevoerd kunnen worden. De regering heeft uiteraard haar eigen verantwoordelijkheid in de Europese onderhandelingen. Zij voert bilateraal overleg in Europees verband en zij doet daarin ook diplomatieke voorstellen – schriftelijk of mondeling – om de standpunten van andere lidstaten te testen en te beïnvloeden. De lijst met onderhandelingspunten, waarnaar de leden van de VVD-fractie verwijzen, maakte deel uit van dergelijke diplomatieke onderhandelingen. Om zoveel mogelijk openheid te betrachten in de nauwe samenwerking met de Kamers, heeft de regering er desgevraagd mee ingestemd deze lijst ter inzage te geven. De vragen van de leden van de VVD-fractie over het instemmingsrecht worden beantwoord in paragraaf 8 (parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming) van hoofdstuk I.
De leden van de PVV-fractie stellen het niet te kunnen begrijpen dat bij de lidstaten het besef pas geleidelijk doordrong dat bij een volgende verdragswijziging rekening gehouden moest worden met de redenen van verwerping of van niet goedkeuring van het Grondwettelijk Verdrag. De regering benadrukt dat dit besef in Nederland wel snel was doorgedrongen. Zij heeft onderzoek laten verrichten naar de achtergronden van het «nee» en de zorgen en wensen van de burger ten aanzien van Europa in kaart gebracht. Voor de uitkomst daarvan verwijst de regering naar haar brief «Kabinetsanalyse van de bezinningsperiode» van 19 mei 2006 (Kamerstuk 30 303, nr. 20). Wel is het zo dat andere lidstaten niet zondermeer bereid waren van het Grondwettelijk Verdrag af te zien. Bij deze lidstaten drong het besef langzamer door dat rekening gehouden moest worden met de achtergronden van het «nee» in Frankrijk en in Nederland.
De intergouvernementele conferentie
De leden van de fractie van de VVD vragen de regering hoe zwaar zij heeft ingezet op de verduidelijking in een protocol van de status van diensten van algemeen economisch belang, hoe de verhoudingen tussen de lidstaten lagen en of Nederland wellicht in andere opzichten minder zijn zin heeft gekregen om deze wens gerealiseerd te krijgen. Deze leden vragen ook waar de verschillen zitten tussen het protocol en het witboek over de diensten van algemeen economisch belang dat is ingetrokken. Voor de regering vormde het verduidelijken van de verhouding tussen de interne markt en de nationale verantwoordelijkheid ten aanzien van publieke voorzieningen een zeer belangrijk punt tijdens de onderhandelingen over het Verdrag. Intensief overleg met het voorzitterschap en met de Commissie heeft geresulteerd in een protocol bij het Verdrag. Met het protocol is voor het eerst expliciet in primair recht vastgelegd dat de autoriteiten van de lidstaten zelf mogen bepalen welke diensten zij van algemeen belang achten en hoe zij de voorziening van deze diensten ordenen. Dit is ook het verschil met een witboek over deze materie, dat juridische status ontbeert en slechts de mening van de Commissie weergeeft. In dit verband wordt voorts verwezen naar de antwoorden op de vragen over de diensten van algemeen (economisch) belang in paragraaf 1.5 van hoofdstuk III.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie hoe de regering denkt om te gaan met haar eigen beleid om woningbouwcorporaties vennootschapsbelasting te laten betalen als waren zij zelfstandige ondernemingen, terwijl deze zelfde woningbouwcorporaties telkens ten tonele worden gevoerd als beschermingswaardige diensten van algemeen belang en dus vrijgesteld van het interne marktregime dat voor gewone ondernemingen geldt, zoals dit nieuwe protocol mogelijk maakt. De regering wijst erop dat sociale huisvesting in Nederland een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is, die door woningbouwcorporaties wordt verricht. Het interne marktregime is bij de verrichting van deze dienst op de woningbouwcorporaties dan ook slechts van toepassing voor zover dit de vervulling van de publieke taak niet hindert. Het besluit van de regering woningbouwcorporaties belastingplichtig te maken voor wat betreft de VPB over activiteiten in het kader van de vervulling van deze publieke taak brengt hier geen verandering in. Dit besluit betreft namelijk niet de inrichting van de dienst, maar een keuze op het gebied van de financiering van de DAEB.
De leden van de fractie van de VVD vragen welke geheel nieuwe voorstellen van andere lidstaten die buiten het mandaat vielen tijdens de IGC 2007 in de vorm van aanvullende interpretatieve protocollen en verklaringen bij het Verdrag zijn opgenomen. Het betreft het «Ioannina»-protocol, de Verklaringen 4 en 5 betreffende de samenstelling van het Europees Parlement, Verklaring 26 over de niet-deelneming van een lidstaat aan een Titel IV-maatregel (Titel V VWEU) en Verklaring 38 betreffende het aantal Advocaten-generaal bij het Hof.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts welke speciale voorzieningen m.n. Denemarken heeft laten opnemen en of deze als een «opt-in» of een «opt-out» gezien moet worden. Denemarken is op het moment van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon volledig uitgesloten van het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR), inclusief politiële en strafrechtsamenwerking, en heeft niet, zoals het Verenigd Koninkrijk en Ierland, de mogelijkheid om per geval deel te nemen aan de vaststelling van nieuwe maatregelen. In het Protocol betreffende de positie van Denemarken is echter een nieuwe bepaling opgenomen (artikel 8), waarin is geregeld dat Denemarken eenzijdig kan besluiten op dezelfde voet als het Verenigd Koninkrijk en Ierland zich te binden aan maatregelen die in het kader van de RVVR tot stand worden gebracht. Hiermee is dus voor de toekomst de mogelijkheid voor Denemarken gecreëerd alsnog deel te nemen aan de vaststelling van maatregelen op het gebied van RVVR. Deze laatste mogelijkheid zou als een «opt-in» gekarakteriseerd kunnen worden.
Voorts vragen deze leden of de indruk klopt dat het Verenigd Koninkrijk niet kan «free-riden» ofwel daarvoor een «nucleaire prijs» moet betalen. De regering bevestigt dat na langdurige onderhandelingen hierover in de IGC kon worden bereikt dat het Verenigd Koninkrijk niet naar believen kan kiezen of het wel of niet wil meedoen met maatregelen op het gebied van de RVVR. In tegenstelling tot het huidige regime moet in het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk een prijs voor eventuele nadelige effecten van de afwijkende posities van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken worden betaald. Er wordt voorzien in een procedure, waarbij in het geval dat door een van de betrokken lidstaten van deelname aan een nieuwe voortbouwende maatregel wordt afgezien, uitdrukkelijk wordt bezien of de deelname aan bestaande, onderliggende regelingen wel kan worden gecontinueerd zonder dat de coherentie en de praktische uitvoerbaarheid van het beleid in gevaar komt. Is dit het geval, dan kan uitsluiting van deze onderliggende regelingen volgen. Het is niet aan de regering om de vraag van de leden van de VVD-fractie te beantwoorden welke Britse «red-lines» zijn gerealiseerd.
Het referendum in Ierland
Diverse vragen zijn gesteld over de situatie na het referendum in Ierland waar de bevolking op 12 juni jl. het Verdrag van Lissabon verworpen heeft met 53,6% van de stemmen. De regering geeft hieronder, mede op verzoek van de leden van de fracties van het CDA, de VVD, de SP, Groen- Links, D66 en de Partij voor de Dieren haar appreciatie van de ontstane situatie.
De uitslag van het Ierse referendum is helder. De Ierse regering moet nu eerst, net als destijds Frankrijk en Nederland, de tijd gegund worden om de beweegredenen van de kiezers goed te analyseren. Daarom heeft de Europese Raad eerder deze maand geconcludeerd dat meer tijd nodig is. De Europese Raad zal zich op 15 oktober wederom over de situatie buigen. In de komende maanden zal de Ierse regering actief overleg plegen, zowel in eigen land als met de andere lidstaten, met als doel een gezamenlijke uitweg uit de situatie te vinden.
Tijdens de jongstleden Europese Raad is voorts gebleken dat het ratificatieproces elders zal worden voortgezet. Immers, net als Ierland hebben ook de andere lidstaten het recht, volgens hun eigen grondwettelijke gebruiken, een oordeel te geven over het Verdrag. De regering hecht er daarom aan dat ook Nederland het ratificatieproces voortzet en dat de Nederlandse volksvertegenwoordiging zich kan uitspreken over het Verdrag. In 2005 werd, onder meer in Nederland, na het «nee» in Frankrijk, het ratificatieproces ook voortgezet. De regering deelt dan ook niet de mening van de SP (nr. 19, 20) en van de Partij voor de Dieren dat het van meer respect voor de Ierse bevolking zou getuigen als Nederland een pas op de plaats maakt. De regering wijst op de grote waarde van de verbeteringen die het Verdrag van Lissabon aanbrengt in het democratisch functioneren van de Unie en blijft van oordeel dat die beter eerder dan later van kracht zouden moeten worden. Daarbij geldt bovendien dat als een regering een verdrag ondertekent, zoals is geschied in Lissabon, die regering een inspanningsverplichting heeft om alles in het werk te stellen dat dat verdrag wordt geratificeerd.
In antwoord op vragen van de leden van de fracties van de SP (nr. 10 t/m 13, 15 en 29) en van de Partij voor de Dieren waarom het Verdrag na het Iers referendum niet «dood» verklaard is of waarom de regering niet heeft overwogen het voorliggende voorstel van Rijkswet in te trekken, merkt de regering op dat de situatie in 2005 anders is dan nu. Anno 2008 is slechts in één lidstaat een negatief oordeel over het Verdrag van Lissabon tot uitdrukking gebracht. Een grote meerderheid van lidstaten heeft thans het Verdrag parlementair reeds goedgekeurd. Dat was in 2005 anders. Voordat een nadere duiding van de achtergronden van het Iers «nee» bestaat, kan niet worden gesteld dat de gevolgen nu dezelfde moeten zijn als die van het eerdere Nederlandse «nee» (nr. 16, 21). Feit blijft dat de Unie een gezamenlijke oplossing moet vinden. Pas als alle 27 lidstaten het Verdrag van Lissabon geratificeerd hebben, kan het in werking treden.
De leden van de fracties van CDA, VVD, SP (nr. 34 t/m 37) en GroenLinks stellen voorts vragen over de gevolgen voor de Unie en voor Nederland indien het Verdrag van Lissabon niet in werking treedt voor de verkiezingen van het Europees Parlement in juli 2009 of voor het aantreden van een nieuwe Commissie in november 2009.
De regering merkt ten eerste op dat indien het Verdrag van Lissabon niet op 1 januari 2009 in werking treedt, Nederland en de Unie langer moeten wachten op de verbeteringen die met het Verdrag ingevoerd worden: meer slagvaardigheid, meer democratie, meer transparantie en een meer coherent extern optreden van de Unie. Zo kan onder andere gewezen worden op het feit dat het nationale parlement de subsidiariteit van Europese wetgevingsvoorstellen niet kan toetsen volgens de versterkte subsidiariteitstoets en dat burgers in Nederland nog niet kunnen deelnemen aan het burgerinitiatief.
Wat betreft de samenstelling van het Europees Parlement geldt de volgende situatie. Indien het Verdrag van Lissabon niet tijdig vóór de Europese verkiezingen in werking treedt, zal de zetelverdeling in het Europees Parlement worden zoals bepaald in het toetredingsverdrag van Roemenië en Bulgarije. Dat betekent een totaal aantal zetels van 736, waarvan 25 zetels voor Nederland. Het Verdrag van Lissabon (artikel 14, lid 2, VEU) voorziet in 750 zetels, plus de voorzitter, waarvan 26 zetels voor Nederland. Indien het Verdrag na de verkiezingen van het Europees Parlement in werking treedt en de Europese Raad overeenkomstig artikel 14, lid 2, tweede alinea VEU, een besluit neemt inzake de samenstelling van het Europees Parlement, dan zal het aantal zetels voor Nederland dus 26 bedragen. Deze wijziging zal pas bij de dan volgende Europese verkiezingen effectief worden. Hetzelfde geldt, in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van GroenLinks, voor de wijze waarop het Europees Parlement betrokken wordt bij de benoeming van de voorzitter van de Commissie.
Wat betreft de samenstelling van de Commissie geldt dat zij – na de toetreding van de 27e lidstaat – kleiner moet zijn dan het aantal lidstaten. Dit is bepaald in het Protocol betreffende de uitbreiding van de EU bij het Verdrag van Nice. Dit betekent dat de Commissie voor de periode 2009– 2014 kleiner zal worden indien het Verdrag van Lissabon niet tijdig in werking treedt vóór aanvang van het nieuwe mandaat van de Commissie. Hoeveel kleiner zij wordt en wat de modaliteiten van het toerbeurtsysteem zijn, moet nog worden bepaald in een unaniem besluit van de Raad. Het Verdrag van Lissabon (artikel 17, lid 4, VEU) voorziet pas in een kleinere Commissie per 2014, die bestaat uit tweederde van het totaal aantal lidstaten. Het toerbeurtsysteem dat van toepassing zal zijn, dient in een unaniem Raadsbesluit te worden vastgesteld.
Het later in werking treden van het Verdrag van Lissabon heeft uiteraard tot gevolg dat andere wijzigingen ook langer op zich zullen laten wachten. Zo blijft het voorzitterschap van de Europese Raad rouleren, blijft de RAZEB in zijn huidige gedaante bestaan – met wisselend voorzitterschap, wordt het Handvest voor de Grondrechten niet juridisch verbindend, kan de Unie niet tot het EVRM toetreden, zal de rechtsmacht van het Hof van Justitie niet uitgebreid worden en blijft de stemmenweging gelden van het Verdrag van Nice.
Hoewel de regering alle begrip heeft voor de diverse vragen van de leden van de fracties van de VVD, de SP (nr. 17, 18, 26, 27, 28 en 39) en van GroenLinks, wil zij in dit stadium van reflectie aan de zijde van de Ierse regering geen uitspraken doen over de mogelijke of meeste gewenste oplossingen. Het is eerst aan de Ierse regering om te bezien hoe aan de uitslag van het referendum gehoor gegeven kan worden en waar de ruimte voor een gezamenlijke oplossing gevonden kan worden. De Ierse regering heeft er bij de lidstaten dan ook op aangedrongen geen overhaaste conclusies te trekken.
Wel kan de regering op een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie of de kans er is dat de Unie zonder Ierland verder zou moeten, antwoorden dat die situatie onwaarschijnlijk is. De Ierse regering heeft laten weten dat het Ierse «nee» geen stem tegen Europa is. De Ieren willen bij de EU betrokken blijven. In antwoord op vragen van de leden van de SP-fractie (nr. 14, 38) merkt de regering op dat Ierland bij de Unie betrokken moet blijven.
Tot slot stellen de leden van de fracties van de VVD en GroenLinks vragen over de gevolgen voor een eventueel niet in werking treden van het Verdrag van Lissabon voor de uitbreiding van de Unie. De regering acht het te vroeg om over de situatie definitieve conclusies te trekken. Zij is er wel van overtuigd dat de Unie met het huidige ledental van 27 al dringend behoefte heeft aan het Verdrag van Lissabon en dat dit met een nog grotere Unie a fortiori het geval is. Ook zal het bij het uitblijven van het Verdrag van Lissabon moeilijker worden uit te breiden omdat dan bij iedere nieuwe uitbreiding opnieuw onderhandeld moet worden over de spelregels, zoals de stemmenweging en de omvang van de Commissie. In de visie van de regering is er echter geen dringende reden de toetredingsonderhandelingen met de huidige kandidaat-lidstaten te onderbreken als het Verdrag van Lissabon onverhoopt niet in werking treedt.
Socialistische Partij (SP)
Het antwoord op de vragen van de leden van de SP-fractie of het Verdrag van Lissabon een substantiële verbetering is ten opzichte van het vroegere Grondwettelijke Verdrag (nr. 4, 5, 25) is genoegzaam bekend. Daarvoor verwijst de regering naar de memorie van toelichting bij het Verdrag van Lissabon en het nader rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Het is juist dat de referenda in Frankrijk en Nederland (nr. 6) het startsignaal vormden voor nieuwe verbeteringen in het Verdrag. Echter, die waren na het referendum in Nederland niet vanzelf gegarandeerd. De aanpassingen in het Verdrag waren alleen mogelijk omdat Nederland kon voorkomen in een geïsoleerde positie te raken. De uitslag van het Franse referendum en de daarna in een aantal lidstaten uitgestelde ratificatie hebben daaraan bijgedragen.
Voorts is niet gegarandeerd (nr. 7, 8 en 9) dat elk referendum, waarin een Verdrag verworpen wordt, automatisch tot een verbeterd Verdrag leidt. Indien een lidstaat zich na een referendum bijvoorbeeld gedwongen ziet een opt-out op bepaalde beleidsterreinen te bedingen, dan is dat in de visie van de regering bepaald geen verbetering.
De leden van de SP-fractie vragen (nr. 22) of het Ierse debat rond het Verdrag van Lissabon niet ook in andere lidstaten en in Nederland gehouden moet worden. De regering is een groot voorstander van het publieke debat over Europa. Zij is er echter niet van overtuigd dat dit het beste via een referendum wordt gestimuleerd. Het referendum in Nederland heeft in 2005 tot debat geleid, maar niet aantoonbaar tot een beter begrip of een breder draagvlak voor Europa.
De leden van de SP-fractie zijn van oordeel (nr. 23, 24) dat een ratificatie in Nederland van het Verdrag de Nederlandse speelruimte bij een heronderhandeling van het Verdrag beperkt. De regering deelt die opvatting niet. Immers, iedere lidstaat heeft, ongeacht of die nu wel of niet geratificeerd heeft, in de hypothetische situatie waarin sprake is van een heronderhandeling, opnieuw alle ruimte om te onderhandelen.
In de vragen nr. 30 t/m 33 gaan de leden van de SP-fractie ten onrechte uit van de premisse dat het Verdrag van Lissabon aangepast zal worden. De regering wijst erop dat deze veronderstelling prematuur is. Hetzelfde geldt voor de vraag (nr. 40, 41) of de regering overwogen heeft een nieuw advies aan de Raad van State te vragen nu het voorliggende Verdrag nooit een bindend Verdrag zal worden. De veronderstelling dat het Verdrag van Lissabon nooit in werking zal treden, is voorbarig.
Over het Verdrag van Lissabon
De leden van de fractie van de SP vragen de regering of zij de opvatting deelt dat de Ierse Grondwet het verbiedt dat de Ierse regering en het Ierse parlement, na het afwijzen van het Verdrag van Lissabon in het referendum, dit Verdrag alsnog ratificeren. Het spreekt echter voor zich dat de Nederlandse regering geen oordeel velt of anderszins een uitleg geeft van hetgeen in de Ierse Grondwet is bepaald. Dit oordeel is uiteraard enkel en alleen aan de Ierse autoriteiten. Zoals in de memorie van antwoord reeds opgemerkt, zal de Ierse regering de komende maanden de beweegredenen van de kiezers analyseren. Vervolgens zal de Ierse regering op 15 oktober a.s. de Europese Raad nader inlichten, met als doel een gezamenlijke uitweg uit de situatie te vinden.
De vraag van de leden van de SP-fractie of alleen een aangepast Verdrag tot ratificatie door Ierland kan leiden, kan de regering evenmin beantwoorden. Ook dit vergt een oordeel van de Ierse autoriteiten, waarover de Nederlandse regering op dit moment nog niet beschikt. Eerst tijdens de Europese Raad op 15 oktober a.s. zal meer duidelijkheid kunnen ontstaan over de vraag op welke wijze de Ierse regering aan de uitslag van het Iers referendum tegemoet wil komen.
Het heronderhandelen van het Verdrag van Lissabon, waarnaar de leden van de SP-fractie verwijzen, wordt door de regering in de memorie van antwoord beschreven als «hypothetisch» en «prematuur» om de eenvoudige reden dat de lidstaten van de Unie, net als de regering van Ierland, nog geen besluit hebben genomen over het vervolgtraject. De Europese Raad van juni jl. heeft immers geconcludeerd dat de eerstvolgende Europese Raad de koers voor de toekomst zal bespreken.
De leden van de SP-fractie vragen of de eventuele totstandkoming van een aanvullend protocol betekent dat er opnieuw door 27 lidstaten geratificeerd dient te worden. De regering antwoordt hierop dat het Verdrag van Lissabon in dat geval zelf niet opnieuw hoeft te worden goedgekeurd. Een eventueel aanvullend protocol zal wel goedgekeurd moeten worden door de nationale parlementen. Of dat aanleiding zal zijn voor andere lidstaten ook wijzigingen te verlangen, valt thans niet te voorzien.
De leden van de SP-fractie stellen de vraag of de regering de opvatting van de Franse staatssecretaris voor Europese Zaken deelt dat er geen andere oplossing is dan een herstemming in Ierland. De Nederlandse regering kan hierop, met de beste wil, geen antwoord geven. Het is aan de Ierse autoriteiten om te bepalen of een tweede referendum noodzakelijk of wenselijk is. Daarover heeft de Ierse regering op dit moment nog geen uitspraken gedaan.
De regering is niet van opvatting dat het Verdrag van Lissabon aan de gehele Europese bevolking in één referendum voorgelegd moet worden. Goedkeuring van een nieuw Verdrag is aan de lidstaten. Zoals bekend, heeft niet iedere lidstaat de grondwettelijke plicht of de mogelijkheid om een volksraadpleging over dit onderwerp te organiseren. Overigens gaf de Luxemburgse premier, toen hij zijn bespiegeling over een Europese volksraadpleging hield, ook aan dat dit een hypothetische situatie in de toekomst betrof, en dat een dergelijke Europese volksraadpleging thans geen juridische grondslag zou hebben.
De leden van de SP-fractie stellen vragen over uitspraken van de Oostenrijkse bondskanselier. Of de regering van Oostenrijk kan besluiten een referendum te organiseren, is uiteraard niet aan de Nederlandse regering om te bepalen. Mocht de Oostenrijkse regering daartoe besluiten, dan kan de regering in antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie bevestigen dat zij dit besluit uiteraard zal respecteren. Elke lidstaat bepaalt zelf op welke wijze het Verdrag van Lissabon geratificeerd zal worden.
De leden van de SP-fractie stellen een aantal vragen over de stand van de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon in Tsjechië en in Polen. De regering antwoordt daarop als volgt. Het is de verwachting, zo blijkt uit navraag bij de betrokken autoriteiten, dat het Constitutionele Hof in Tsjechië zich dit jaar zal uitspreken over het Verdrag van Lissabon. Een precieze datum of een indicatie van de periode heeft het Constitutionele Hof niet gegeven. De regering wil niet vooruitlopen op de uitspraak van het Constitutionele Hof en zal dan ook geen antwoord geven op vragen van de leden van de SP-fractie die uitgaan van een situatie dat Tsjechië onverhoopt niet in staat zal blijken het Verdrag van Lissabon te ratificeren.
Wat betreft de stand van het ratificatieproces in Polen kan de regering in antwoord op de vragen van de leden van de SP-fractie meedelen dat de Poolse president in april 2008 de door het parlement vastgestelde wet ter goedkeuring van de ratificatie van het Verdrag van Lissabon heeft ondertekend. De ratificatie van het Verdrag van Lissabon zelf, door de president, wacht nu nog op het door het Poolse parlement aannemen van een wet die de Europese bevoegdheden van de Poolse staatsinstellingen aan het Verdrag van Lissabon aanpast. Het gaat daarbij onder meer om het in het Poolse staatsbestel verwerken van de ruimere betrokkenheid van nationale parlementen bij EU-wetgeving waarin het Verdrag van Lissabon voorziet. Voor het overige heeft de Poolse regering ingestemd met de conclusies van de Europese Raad van juni jl. dat Ierland tijd gegund moet worden om de uitkomst van het Iers referendum te analyseren en dat de ratificatie in andere lidstaten wordt voortgezet.
Voorts stellen de leden van de SP-fractie een drietal vragen over de stand van de goedkeuring van het Verdrag in Duitsland. Daarop kan de regering als volgt antwoorden. Naar verwachting zal het Bundesverfassungsgericht nog dit jaar uitspraak doen over de verenigbaarheid van het Verdrag van Lissabon met de Duitse Grondwet. Dit blijkt uit navraag bij de Duitse autoriteiten. Uiteraard besluit het Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe zelf over het moment waarop het uitspraak doet. In hoeverre een uitspraak van het Bundesverfassungsgericht het de Duitse regering onmogelijk zal maken door te gaan met het Verdrag van Lissabon, is niet aan de Nederlandse regering om te beoordelen. Hetzelfde geldt, in antwoord op de vraag van deze leden, voor het besluit van de Duitse president de goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon al dan niet te tekenen.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering een discussie voorziet over een Europa van meer snelheden. En zo ja, wat de gevolgen ervan zijn. De regering is van opvatting dat dit vraagstuk nu niet aan de orde is. Zoals de conclusies aangaande de Europese Raad van juni jl. weergeven, is nu tijd nodig om de situatie te analyseren. De Europese Raad zal zich vervolgens op 15 oktober a.s. opnieuw buigen over de ontstane situatie.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering de mening deelt dat een tweede Iers referendum hoe dan ook niet voor 1 januari 2009 zal plaatsvinden. De regering kan hier geen uitspraak over doen. De regering vertrouwt er op dat de leden van de SP-fractie zullen begrijpen dat alleen de Ierse regering hierover uitsluitsel kan geven. In antwoord op de daarop volgende vraag van deze leden op welke wijze de regering zal anticiperen op het eventueel niet in werking treden van het Verdrag op de voorziene datum, verwijst de regering voor de volledigheid naar haar memorie van antwoord (Kamerstukken 31 384 (R 1850) nr. C). Daarin heeft de regering, mede naar aanleiding van vragen van de leden van de fracties van het CDA, de VVD, de SP en GroenLinks, een overzicht geboden van de gevolgen indien het Verdrag van Lissabon niet in werking treedt op de streefdatum van 1 januari 2009.
De leden van de SP-fractie verwijzen naar uitspraken van de staatssecretaris voor Europese Zaken en stellen daar een aantal vragen over. In antwoord op de eerste vraag kan de regering andermaal bevestigen dat zij het goedkeuringsproces van het Verdrag van Lissabon voort zal zetten. De Europese Raad van juni jl. heeft bovendien geconcludeerd, met de instemming van alle lidstaten, dat het goedkeuringsproces in de andere lidstaten voortgezet zal worden. Het is om die reden dat de regering er vertrouwen in heeft dat, zodra een oplossing gevonden is voor de ontstane situatie als gevolg van het Iers referendum, het Verdrag van Lissabon in werking kan treden.
In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of het Ierse «probleem» voor de verkiezingen van het Europees Parlement in juni 2009 opgelost kan worden, bevestigt de regering dat zij grote waarde hecht aan de verbeteringen die het Verdrag van Lissabon aanbrengt in het democratisch functioneren van de Unie. Daarom acht de regering het van groot belang dat gezamenlijk met Ierland naar een oplossing wordt gestreefd die het mogelijk maakt dat de Unie spoedig op basis van het Verdrag van Lissabon gaat functioneren.
De leden van de SP-fractie stellen vragen over scenario’s van het Frans voorzitterschap. De regering is ervan overtuigd dat het voorzitterschap in kaart brengt wat de diverse opties en mogelijkheden zijn. Ook is bekend dat de Ierse regering overleg zal plegen met de andere lidstaten, ongetwijfeld ook met het voorzitterschap, over een gezamenlijke uitweg. De Europese Raad van oktober zal zich, zoals bekend, daarover buigen.
De leden van de SP-fractie vragen een duiding van de regering van uitkomsten van een Eurobarometer-onderzoek ten aanzien van de kennis over de Europese Unie. De regering ontleent het volgende aan de door deze leden aangehaalde Eurobarometer-onderzoeken van 1999 en 2006. Het niveau van subjectieve, dat wil zeggen zelfveronderstelde, kennis van de EU was in 1999 in Nederland 4,44 (voorjaar) en 4,27 (najaar) op een schaal van 1 («geen kennis») tot 10 («veel kennis»). Ter vergelijking: in 2006 waren deze cijfers 5,4 (voorjaar) en 4,8 (najaar). Tegelijkertijd laten beide Eurobarometers van 2006 zien dat tussen 2000 en 2006 het kennisniveau in de Europese Unie stabiel is. De regering leidt hieruit af dat het subjectieve kennisniveau, zoals onderzocht voor Eurobarometeronderzoek, enigszins wijzigt van jaar tot jaar maar voor de lange termijn stabiel kan worden genoemd. Nergens is uit Eurobarometer-onderzoek af te leiden wat de oorzaken zouden zijn van eventuele veranderingen in het subjectieve kennisniveau van burgers.
Over de grondwettelijke elementen
De leden van de SP-fractie vragen naar het grondwettelijk karakter van enkele elementen van het Verdrag van Lissabon. Zij betogen dat twee elementen, die volgens de Raad van State een constitutioneel karakter hadden, te weten de opname van het Handvest van de grondrechten en de ingrijpende wijziging van de structuur van de Unie, ook in het Verdrag van Lissabon opgenomen zijn. De regering deelt deze analyse van het Verdrag van Lissabon niet. Immers, het Handvest van de grondrechten wordt in het Verdrag van Lissabon niet integraal opgenomen in de verdragstekst; er wordt naar verwezen in een verdragsartikel. Het opnemen van de grondrechten in de eigenlijke verdragstekst draagt bij aan een grondwettelijk karakter. Dat is niet het geval bij een verwijzing naar het Handvest van de grondrechten, zoals in het Verdrag van Lissabon.Hiermee wordt dus een duidelijk onderscheid gemarkeerd met het meer constitutionele karakter van het Grondwettelijk Verdrag, waarin de grondrechten wel integraal in de verdragstekst zelf waren opgenomen. Ook de ingrijpende structuurwijziging, zoals neergelegd in het Grondwettelijk Verdrag, komt in het Verdrag van Lissabon niet terug. Zoals uiteengezet in de memorie van toelichting (blz. 2 en blz. 10) blijft bij deze verdragswijziging de huidige structuur juist grotendeels overeind. Van een «constitutionele» benadering, waarbij de bestaande Verdragen worden ingetrokken en worden vervangen door één tekst, is geen sprake meer. Met het Verdrag van Lissabon blijven de bestaande Verdragen in stand en worden zij enkel op onderdelen herschikt en gewijzigd om de doelstellingen van de verdragsherziening te realiseren. Ook is er geen sprake van het geheel opheffen van de pijlerstructuur, zoals bij het Grondwettelijk Verdrag het geval was.
De leden van de SP-fractie vragen of het opnemen van de solidariteitsclausule en de ontwikkeling van een gemeenschappelijk defensiebeleid en mogelijk een gemeenschappelijke defensie, aanleiding geeft voor toepassing van de in artikel 91, derde lid, van de Grondwet voorgeschreven procedure. Deze leden trekken daarbij een parallel met het Verdrag inzake de Europese Defensiegemeenschap uit 1954. De regering heeft in de memorie van toelichting al geconstateerd dat er geen bepalingen in het Verdrag van Lissabon zijn die afwijken van concrete bepalingen uit de Grondwet. Er bestaat dan ook geen noodzaak tot toepassing van de procedure van artikel 91, derde lid, van de Grondwet. Dat geldt dus evenzeer de introductie van een solidariteitsclausule in artikel 222 VWEU en de wederzijdse bijstandsclausule in het EVDB met artikel 42, zevende lid, VEU.
Feitelijk wordt in deze laatste bijstandsclausule al voorzien door artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag (NAVO-verdrag; Stb. 1949, 355). In 1954 werd het Verdrag inzake de Europese Defensiegemeenschap goedgekeurd via de in artikel 91, derde lid, voorgeschreven procedure. Blijkens de parlementaire verhandelingen omdat werd getwijfeld of met het Verdrag afwijking zou plaatsvinden van de grondwettelijke bepalingen over de verplichte krijgsdienst, waaruit wellicht viel af te leiden dat Nederlanders slechts verplicht konden worden te dienen in het Nederlandse leger. Met afschaffing van de verplichte krijgsdienst is dergelijke grondwettelijke twijfel in elk geval ongegrond.
