T-186/13, T190/13, T-193/13 van Nederland, Gemeente Leidschendam-Voorburg, Bouwfonds Ontwikkeling en Schouten & De Jong Projectontwikkeling tegen de Europese Commissie

Signaleringsfiche

Betrokken departementen

BZK, BZ, EZ, OCW, I&M

Sleutelwoorden

Staatssteun - Verkoop van grond - Steun toegekend door een publiek-privaat partnerschap dat door de gemeente is opgericht - Verlaging van de verkoopprijs van de grond en kwijtschelding met terugwerkende kracht van de grondexploitatiebijdrage en kwaliteitsbijdrage - Terugvordering - Criterium van de particuliere investeerder - Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en de context ervan.

Beleidsrelevantie

Dit arrest verheldert dat een onderzoek van de Commissie naar staatssteun en beantwoording van de vraag of de gemeente handelt zoals een particuliere investeerder ook zou hebben gedaan, zorgvuldig en met inachtneming van alle relevante aspecten en de context ervan moet worden uitgevoerd.

Het Gerecht heeft het besluit van de Commissie tot terugvordering van 6,9 mln. euro bij twee bouwbedrijven vernietigd. Het Gerecht oordeelde, dat de Commissie op basis van haar onderzoek niet tot de conclusie had kunnen komen dat het gedrag van de gemeente niet economisch rationeel was.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

In 2004 heeft de gemeenteraad van Leidschendam-Voorburg een kaderovereenkomst goedgekeurd voor het herinrichten van het centrum van Leidschendam (een gebied van ongeveer 20,7 hectare). De gemeente heeft daarbij een samenwerkingsovereenkomst (SOK) gesloten met een aantal particuliere projectontwikkelaars, Schouten-de Jong en Bouwfonds (SJB). De gemeente richtte hiervoor samen met SJB een publiek-privaat partnerschap (PPP) op. De bouwvergunningen werden pas in november 2008 definitief waardoor eerdere voorverkoopovereenkomsten werden vernietigd. Daarnaast werden als gevolg van de financiële crisis minder woningen verkocht dan voorzien. De gemeente en de bouwers hebben daarom na heronderhandeling in 2010 een aanvullende overeenkomst gesloten over de planning van de bouw en verlaging van de grondprijs. De Commissie oordeelde dat deze verlaging van de verkoopprijs van grond, de kwijtschelding van de grondexploitatiebijdrage en kwaliteitsbijdrage aan SJB onrechtmatig verleende staatssteun is. Zij draagt Nederland in 2013 op om deze staatssteun terug te vorderen. Nederland, de gemeente en SJB gaan tegen dit besluit in beroep. Het Gerecht vernietigt het besluit van de Commissie. Volgens het Gerecht kon de Commissie op basis van haar onderzoek niet tot de conclusie komen dat het gedrag van de Gemeente niet economisch rationeel was. Over het criterium ‘voordeel’ overweegt het Gerecht als volgt. De Commissie heeft niet aangetoond wat de marktwaarde van de grond in kwestie was. Zij had namelijk de marktwaarde op basis van de restwaardemethode zoals bepaald in de taxatie, die was opgesteld voorafgaand aan het sluiten van de aanvullende overeenkomst in 2010, verworpen en geen nieuwe marktwaarde of rekenmethode bepaald. Daarmee kunnen geen conclusies worden getrokken over een voordeel dat is toegekend. Om te bepalen of er met de verlaging van de grondprijs sprake is van een voordeel, moet volgens het Gerecht worden nagegaan of een particuliere investeerder van vergelijkbare omvang als de Gemeente er in vergelijkbare omstandigheden toe had kunnen worden gebracht om dergelijke heronderhandelingen over de contractuele verplichtingen te aanvaarden en of SJB een voordeel heeft verkregen dat zij niet onder normale marktvoorwaarden zou hebben gekregen. Bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder had de Commissie alleen rekening moeten houden met het zuiver economische en financiële belang – en niet het maatschappelijk belang - van de Gemeente bij de zo snel mogelijke uitvoering van de betrokken werkzaamheden, namelijk het belang om haar financieringskosten beperkt te houden en de bedragen als gevolg van de verkoop van de grond en de ondergrondse parkeergarage te ontvangen. Het Gerecht somt alle relevante aspecten op waarmee de Commissie rekening had moeten houden om te kunnen analyseren of de beëindiging van de SOK van 2004 voor de gemeente een betere oplossing zou zijn geweest vanuit economisch oogpunt. Het betreft o.a. de volgende aspecten: de onzekerheid ten aanzien van de strekking van de 70 %‑bepaling (bij minder dan 70% voorverkoop was er geen bouwplicht); de complexiteit van het project; de sterke contractuele positie van SJB en het feit dat de Gemeente uiteindelijk slechts 50 % van het verlies als gevolg van de betrokken maatregel moest dragen.Het Gerecht concludeert dat de Commissie, door niet alle relevante aspecten van de betrokken maatregel en zijn context in aanmerking te nemen, niet juist heeft kunnen analyseren of SJB onder normale marktvoorwaarden hetzelfde voordeel had kunnen verkrijgen. Een volledige analyse van die elementen had tot een andere conclusie kunnen leiden ten aanzien van de kwalificatie van de betrokken maatregel als staatssteun. Daaruit volgt dat Commissie niet genoegzaam heeft aangetoond dat de betrokken maatregel aan SJB een voordeel toekende. De Commissie mocht niet de conclusie trekken, dat er sprake is van staatssteun en het besluit wordt nietig verklaard.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten

Dit arrest draagt bij aan verdere verheldering van het begrip ‘voordeel’ en het criterium van de particuliere investeerder. Het Gerecht maakt duidelijk, dat het bij dat laatste criterium uitsluitend om zuiver economische en financiële belangen gaat die getoetst moeten worden en niet het maatschappelijk belang.

Hoewel de Commissie de “restwaardemethode”(i.e. residuele grondwaardeberekening) in dit geval als niet toepasselijk had verklaard geeft het Gerecht hierover geen inhoudelijk oordeel. Deze in de praktijk vaak toegepaste methode is door het Gerecht niet als onjuist is beoordeeld en kan dus nog steeds worden gebruikt.

Daarnaast blijkt uit dit arrest, dat gemeenten en andere overheden bij vastgoedovereenkomsten met projectontwikkelaars in geval van gewijzigde (economische) omstandigheden aan de hand van de specifieke omstandigheden moeten bezien of een contract kan worden beëindigd en een nieuwe aanbesteding moet worden uitgevoerd dan wel of het contract kan worden heronderhandeld om aan de EU regels over staatssteun te blijven voldoen. Voorts moeten daarvoor alle relevante omstandigheden (in dit geval o.a. de voorwaarden rond de bouwplicht, de complexiteit van het project; de sterke contractuele positie van de projectontwikkelaars en het feit dat de Gemeente uiteindelijk slechts 50 % van het verlies als gevolg van de betrokken maatregel moest dragen) onderbouwd worden meegewogen bij de beoordeling of de overheid als marktdeelnemer opereert. De Commissie bereidt een nieuw besluit voor.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet noodzakelijk.