Stemprocedures binnen de Raad

Banner - Stemprocedures

© Raad van de Europese Unie

Stemprocedures binnen de Raad

Op deze pagina:

Inleiding

De regels inzake het stemmen in de Raad staan in artikel 16, leden 3, 4 en 5 van het EU-Verdrag en artikel 238 van het EU-Werkingsverdrag. De EU-Verdragen voorzien in drie verschillende stemregels: de Raad stemt met een gewone meerderheid van stemmen, met gekwalificeerde meerderheid of met eenparigheid van stemmen (unanimiteit). 

Daarnaast besluit de Raad ook vaak met "consensus" of "in onderlinge overeenstemming". Dit zijn echter geen stemregels in de zin van de EU-Verdragen. Deze wijzen van besluitvorming worden doorgaans gebruikt voor atypische handelingen van politieke aard, waarvoor geen rechtsbasis in de EU-Verdragen staat (zoals resoluties, conclusies en verklaringen). 

Naar boven

Het verloop van de stemming

De Raad kan alleen stemmen als een meerderheid van haar leden aanwezig is. Op het tijdstip van de stemming controleert de voorzitter of het quorum is bereikt. Een lid van de Raad kan slechts namens één ander lid stemmen. In artikel 11 van het Reglement van Orde van de Raad  vindt u de overige regels inzake het verloop van de stemming.  

In het systeem van stemming met gewone of gekwalificeerde meerderheid gelden onthoudingen als tegenstemmen. Een stemonthouding vormt echter geen beletsel voor het aannemen van een besluit waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist (artikel 238, lid 4, van het EU-Werkingsverdrag).

Stemmen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV)

De meest gebruikelijke stemprocedure in de Raad is die van de 'gekwalificeerde meerderheid', vaak aangeduid met de Engelse afkorting QMV (qualified majority voting). QMV is de standaard stemwijze, tenzij de EU-Verdragen anders bepalen (artikel 16, lid 3, EU-Verdrag). Gekwalificeerde meerderheid (QMV) is ook de standaard stemwijze voor de 'gewone wetgevingsprocedure'. Klik hier voor meer informatie over de 'gewone wetgevingsprocedure'.

Klik hier voor de stemcalculator van de Raad of download de EU-app: iOS / Android 

Gekwalificeerde meerderheid sinds 2014 (Lissabon)

Sinds 1 november 2014 geldt een vereenvoudigd systeem voor stemming met gekwalificeerde meerderheid: een dubbele meerderheid van lidstaten en bevolking. Een gekwalificeerde meerderheid bestaat uit ten minste 55% van de leden van de Raad die ten minste 65% van de bevolking van de EU vertegenwoordigt. Dat staat in artikel 16, lid 4 van het EU-Verdrag. Voor bijzondere situaties, bijvoorbeeld wanneer niet alle lidstaten meedoen op een bepaald gebied, gelden afwijkende regels. Die afwijkende regels worden beschreven in de slotparagraaf van dit onderdeel.

Blokkerende minderheid

Een blokkerende minderheid is bereikt wanneer 13 lidstaten tegen zijn. Zij verhinderen dat er een (gekwalificeerde) meerderheid van 15 lidstaten kan bestaan. Ook is een blokkerende minderheid bereikt wanneer een lager aantal lidstaten al meer dan 35% van de bevolking van de EU omvatten. Omdat drie grote lidstaten samen al meer dan 35% van de EU-bevolking uitmaken en dus alle voorstellen zouden kunnen blokkeren, is voorgeschreven dat er ten minste 4 lidstaten tegen moeten zijn (artikel 16, lid 4, EU-Verdrag). Wanneer niet alle lidstaten deelnemen aan de stemming in de Raad is dit aantal ten minste 3 (artikel 238, lid 3, sub a, EU-Werkingsverdrag).

Voorts geldt dat de Raad de kwestie bespreekt wanneer een blokkerende minderheid niet wordt gehaald, maar wel ten minste 55% van het daarvoor vereiste aantal lidstaten of ten minste 55% van het daarvoor vereiste bevolkingspercentage. De betrokken lidstaten moeten in dat geval aangeven zich ertegen te verzetten dat de Raad een handeling met QMV aanneemt. Dat is afgesproken in besluit 2009/857/EG van de Raad (ook wel compromis van Ioannina genoemd). De Raad doet tijdens deze besprekingen alles wat in zijn vermogen ligt om, binnen een redelijke tijd en zonder afbreuk te doen aan de dwingende termijnen die door het recht van de EU worden voorgeschreven, een bevredigende oplossing te vinden om tegemoet te komen aan de bezwaren van de in artikel 4 bedoelde leden van de Raad. De voorzitter van de Raad neemt hiertoe, met de hulp van de Commissie en met inachtneming van het reglement van orde van de Raad, ieder initiatief dat nodig is om een grotere mate van overeenstemming in de Raad te vergemakkelijken. De leden van de Raad zijn hem daarbij behulpzaam.

Voor de berekening van de percentages zijn In Bijlage III van het Reglement van orde van de Raad de bevolkingscijfers van elke lidstaat en de percentages die zij vertegenwoordigen in de bevolking van de EU opgenomen. Deze bevolkingsscijfers worden per 1 januari van elk jaar herzien. Dat besluit wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. 

Bijzondere situaties

Voor bijzondere situaties bevat artikel 238 van het EU-Werkingsverdrag aanvullende voorschriften. Het gaat dan allereerst om situaties waarin de Raad niet op voorstel van de Commissie of van de Hoge Vertegenwoordiger besluit (lid 2). In dat geval is de zogenaamde "verzwaarde QMV" van toepassing, die al sinds 1958 in het EEG-Verdrag figureert. Artikel 238, lid 2 van het EU-Werkingsverdrag bepaalt nu dat een gekwalificeerde meerderheid tenminste 72 % van de leden van de Raad vereist, die lidstaten vertegenwoordigen met ten minste 65% van de EU-bevolking.  

Ook gelden bijzondere regels voor situaties waarin niet alle leden van de Raad deelnemen aan de stemmming (lid 3). Het gaat dan bijvoorbeeld om besluiten op het gebied van de euro, waaraan alleen de eurolanden deelnemen. Daarnaast gaat het om besluiten op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en op het gebied van Schengen, waaraan Ierland en Denemarken niet hoeven deel te nemen. Verder gaat het om besluiten op gebieden waarop sommige lidstaten een nauwere samenwerking zijn aangegaan. Ook de besluitvorming in het kader van de Brexit, waaraan het VK zelf niet mocht deelnemen, viel hieronder. 

In de in de vorige alinea genoemde gevallen wordt onder QMV verstaan ten minste 55% van de leden van de Raad die deelnemende staten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65% uitmaakt van alle deelnemende staten. Een blokkerende minderheid moet ten minste uit het minimum aantal van de leden van de Raad bestaan die meer dan 35 % van de bevolking van de deelnemende lidstaten vertegenwoordigen, plus één lid; in het andere geval wordt de gekwalificeerde meerderheid geacht te zijn verkregen. Echter, wanneer de Raad niet besluit op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger, wordt onder QMV verstaan ten minste 72 % van de leden van de Raad die deelnemende lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65% uitmaakt van de bevolking van alle deelnemende staten.

Gekwalificeerde meerderheid tot 2014/2017 (Nice)

Hoewel het Verdrag van Lissabon nieuwe regels heeft ingevoerd, konden de regels van het Verdrag van Nice tot 31 maart 2017 op verzoek nog worden toegepast bij wijze van overgangsregeling. Een lidstaat kon in de gevallen waarin de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een handeling vaststelt, verzoeken dat werd teruggevallen op de stemmenweging van het Verdrag van Nice (zoals die van toepassing was tot en met 31 oktober 2014). Dat was geregeld in artikel 3, lid 2 van het Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen.

Werking van het systeem 

Weging van stemmen

Voor de besluiten van de Europese Raad en de Raad waarvoor een gekwalificeerde meerderheid is vereist, werden de stemmen van de leden als volgt gewogen (bij elk nieuw toetredingsverdrag werd een nieuwe berekening gemaakt): 

  • 29 stemmen: Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk 
  • 27 stemmen: Polen en Spanje
  • 14 stemmen: Roemenië 
  • 13 stemmen: Nederland 
  • 12 stemmen: België, Griekenland, Hongarije, Portugal en Tsjechië
  • 10 stemmen: Bulgarije, Oostenrijk en Zweden
  • 7 stemmen: Denemarken, Ierland, Litouwen, Slowakije, Finland en Kroatië
  • 4 stemmen: Cyprus, Estland, Letland, Luxemburg en Slovenië
  • 3 stemmen: Malta

Totaal aantal stemmen was 352. Er werd een onderscheid gemaakt tussen besluiten die werden genomen op basis van een voorstel van de Commissie en overige gevallen. In de eerste situatie kwamen besluiten van de Raad met gekwalificeerde meerderheid tot stand wanneer zij ten minste 260 stemmen hadden verkregen en de meerderheid van de leden (15 lidstaten) voorstemde. In de overige gevallen kwamen de besluiten met gekwalificeerde meerderheid tot stand wanneer zij ten minste 260 stemmen hadden verkregen en ten minste twee derde van de leden (19 lidstaten) voorstemden. Een blokkerende minderheid werd bereikt vanaf 93 stemmen. 

Verzoek om controle

Een lid van de Raad kon verzoeken dat een controle werd verricht om te verzekeren dat de lidstaten die een gekwalificeerde meerderheid volgens het verdrag van Nice vormden, ten minste 62% van de totale bevolking van de EU vertegenwoordigden. Indien bleek dat niet aan deze voorwaarde was voldaan, was het besluit niet rechtsgeldig.

Het verzoek was vormvrij. Echter, om een verzoek van een lid van de Raad op grond van artikel 3, lid 2 van Protocol nr. 36 correct te kunnen registreren, moest het schriftelijk worden meegedeeld aan de secretaris-generaal of mondeling worden geformuleerd tijdens een vergadering van het Coreper of een zitting van de Raad. Elk mondeling verzoek diende te worden opgenomen in de notulen van de vergadering of zitting. Dat stond in de preambule van Besluit 2014/692.

Stemmen met gewone meerderheid van stemmen

Voor besluiten van de Raad waarvoor een gewone meerderheid vereist is, besluit de Raad bij meerderheid van zijn leden (artikel 238, lid 1, EU-Werkingsverdrag). Dat wil zeggen: een positieve stem van 14 van de 27 leden van de Raad).

Deze stemregel geldt alleen in de uitdrukkelijk door de EU-Verdragen voorziene gevallen. De Raad besluit bij gewone meerderheid over:

Stemmen met unanimiteit (eenparigheid van stemmen)

Gevallen waarin unanimiteit wordt voorgeschreven

Op enkele terreinen, die door de lidstaten als gevoelig worden beschouwd, blijft unanimiteit (eenparigheid van stemmen) vereist. Deze stemregel is van toepassing in alle gevallen waarin de EU-Verdragen daarin uitdrukkelijk voorzien. Dat is o.a. het geval bij:

Daarnaast is eenparigheid van stemmen in de Raad vereist wanneer de Raad een voorstel voor nieuwe regelgeving van de Commissie wijzigt, maar de Commissie het niet eens is met deze amendementen (artikel 293, lid 1, EU-Werkingsverdrag).

  • Dit unanimiteitsvereiste geldt niet voor besluiten die op basis van een aanbeveling van de Commissie door de Raad worden vastgesteld (zoals artikel 218, lid 3, EU-Werkingsverdrag).
  • Ook is geen unanimiteit vereist wanneer de Raad afwijkt van een voorstel van de Commissie voor een uitvoeringshandeling. Dat voorstel is namelijk niet gebaseerd op een specifiek verdragsartikel ("uit hoofde van de verdragen" in de zin van artikel 293, lid 1, EU-Werkingsverdrag) maar op de basishandeling (verordening, richtlijn) waarin de EU-wetgever ervoor heeft gekozen een uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad toe te kennen, en daarbij aan de Commissie het recht heeft toegekend voorstellen te doen. 

Een lid van de Raad dat niet vóór wil stemmen, maar ook niet tegen en ook niet de besluitvorming wil blokkeren, kan zich onthouden van stemmen. Een stemonthouding vormt geen beletsel voor het aannemen van een besluit waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist (artikel 238, lid 4, EU-Werkingsverdrag).

Herziening van de unanimiteitsbesluitvorming

De Commissie wil waar mogelijk minder met unanimiteitsbesluitvorming werken. In zijn toespraak over de Staat van de Unie in 2018 kondigde Commissievoorzitter Juncker een herziening aan van alle overbruggingsbepalingen in de EU-Verdragen (ook wel passerelles genoemd). In het kader daarvan zijn vier mededelingen uitgebracht:

Naar boven

Consensus en “common accords” (“in onderlinge overeenstemming”)

Consensus

In de praktijk worden besluiten zoveel mogelijk met consensus genomen, ook als de Raad met (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen kan besluiten. Besluitvorming bij consensus betekent dat alle deelnemers zich kunnen vinden in een besluit. Er hoeft echter geen stemming plaats te vinden. Het verschil met unanimiteit is dat daar wel wordt gestemd, maar deelnemers kunnen zich onthouden van stemming wanneer zij zich niet kunnen vinden in het besluit en het besluit ook niet willen blokkeren door een veto.

Besluitvorming met consensus wordt doorgaans ook gebruikt voor atypische handelingen van politieke aard, waarvoor geen rechtsbasis in de EU-Verdragen staat (zoals resoluties, conclusies en verklaringen).

Common accords

Ook voor “common accords” (“onderlinge overeenstemming”) geldt dat deze doorgaans worden toegepast voor de vaststelling van atypische handelingen van politieke aard zonder rechtsbasis in de EU-Verdragen. Ook hierbij hoeft er geen stemming plaats te vinden.

In enkele gevallen voorziet het EU-Werkingsverdrag expliciet in het aannemen van “common accords” (“in onderlinge overeenstemming”). Het gaat dan om besluiten van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in het kader van de Raad bijeen. Deze handelingen worden “in onderlinge overeenstemming” aangenomen, dat wil zeggen dat alle lidstaten moeten instemmen. Het gaat hier niet om handelingen van de Raad. Het EU-Werkingsverdrag voorziet op enkele plaatsen in besluitvorming door de lidstaten of hun regeringen i.p.v. de Raad: