Stemprocedures binnen de Raad

De regels inzake het stemmen in de Raad staan in artikel 16, leden 4 en 5, van het EU-Verdrag en artikel 238 van het EU-Werkingsverdrag. Het Verdrag van Lissabon voorziet in drie verschillende stemregels: de Raad stemt met gewone meerderheid van stemmen, gekwalificeerde meerderheid of eenparigheid van stemmen (unanimiteit).

Algemeen

De Raad kan alleen stemmen als een meerderheid van de leden aanwezig is. Een lid van de Raad kan slechts namens één ander lid stemmen. Zie voor de overige regels inzake het verloop van stemming art. 11 van het Reglement van Orde van de Raad.
In het systeem van stemming met gewone of gekwalificeerde meerderheid gelden onthoudingen als tegenstemmen. Een stemonthouding vormt echter geen beletsel voor het aannemen van een besluit waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist (artikel 238, lid 4, van het EU-Werkingsverdrag).
Daarnaast besluit de Raad ook vaak met “consensus” of “in onderlinge overeenstemming”. Dit zijn echter geen stemregels in de zin van het Verdrag. Deze wijzen van besluitvorming worden doorgaans gebruikt voor atypische handelingen van politieke aard, waarvoor geen rechtsbasis in het Verdrag staat (zoals resoluties, conclusies en verklaringen).
Op deze pagina vindt u meer informatie over de diverse stemprocedures. Meer informatie over de besluitvormingsprocedures vindt u hier.

Overzicht QMV-regeling

De meest gebruikelijke stemprocedure in de Raad is die van de ‘gekwalificeerde meerderheid’, vaak aangeduid met de Engelse afkorting QMV (qualified majority voting). Dit is de standaard stemwijze, tenzij de Verdragen anders bepalen (artikel 16, derde lid, EU-Verdrag). Gekwalificeerde meerderheid is ook de standaard stemwijze voor de ‘gewone wetgevingsprocedure’ (artikel 289 EU-Werkingsverdrag). Voor meer informatie over deze besluitvormingsprocedure, klik hier.

Klik hier voor de stemcalculator van de Raad of download de EU-app: iOS / Android

Gekwalificeerde meerderheid (Lissabon)

Sinds 1 november 2014 geldt een vereenvoudigd systeem voor stemming met gekwalificeerde meerderheid: een dubbele meerderheid van lidstaten en bevolking. Een gekwalificeerde meerderheid bestaat uit ten minste 55% van de leden van de Raad (ten minste 16 lidstaten, na Brexit: 15 lidstaten) die ten minste 65% van de bevolking van de Europese Unie vertegenwoordigt. Dat staat in artikel 16, lid 4 van het EU-Verdrag. Voor bijzondere situaties, bijvoorbeeld wanneer niet alle lidstaten meedoen op een bepaald gebied, gelden afwijkende regels. Zij worden beschreven in de slotparagraaf van dit onderdeel.

Blokkerende minderheid

Een blokkerende minderheid is bereikt wanneer 13 lidstaten tegen zijn. Zij verhinderen dat er een meerderheid van 16 of, na Brexit, 15 lidstaten kan bestaan. Ook is een blokkerende minderheid bereikt wanneer een lager aantal lidstaten al meer dan 35% van de bevolking van de EU omvatten. Omdat drie grote lidstaten samen al meer dan 35 % van de EU-bevolking uitmaken en dus alle voorstellen zouden kunnen blokkeren, is voorgeschreven dat er ten minste 4 lidstaten tegen moeten zijn (artikel 16, lid 4 VEU). Wanneer niet alle lidstaten deelnemen aan de stemming in de Raad is dit aantal ten minste 3 (artikel 238, lid 3, sub a, VWEU).

Voorts geldt dat de Raad de kwestie bespreekt wanneer een blokkerende minderheid niet wordt gehaald, maar wel ten minste 55% van het daarvoor vereiste aantal lidstaten of ten minste 55% van het daarvoor vereiste bevolkingspercentage. De betrokken lidstaten moeten in dat geval aangeven zich ertegen te verzetten dat de Raad een handeling met QMV aanneemt. Dat is afgesproken in besluit 2009/857/EG van de Raad (ook wel compromis van Ioannina genoemd). De Raad doet tijdens deze besprekingen alles wat in zijn vermogen ligt om, binnen een redelijke tijd en zonder afbreuk te doen aan de dwingende termijnen die door het recht van de Unie worden voorgeschreven, een bevredigende oplossing te vinden om tegemoet te komen aan de bezwaren van de in artikel 1 bedoelde leden van de Raad. De voorzitter van de Raad neemt hiertoe, met de hulp van de Commissie en met inachtneming van het reglement van orde van de Raad, ieder initiatief dat nodig is om een grotere mate van overeenstemming in de Raad te vergemakkelijken. De leden van de Raad zijn hem daarbij behulpzaam.

Reglement van Orde

Voor de berekening van de percentages zijn In Bijlage III van het Reglement van orde van de Raad de bevolkingscijfers van elke lidstaat en de percentages die zij vertegenwoordigen in de bevolking van de Unie opgenomen. Deze bevolkingsscijfers worden per 1 januari van elk jaar herzien. Dat besluit wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Het besluit voor het jaar 2020 bevat zowel de cijfers met het VK en, vanaf Brexit, zonder het VK.

Bijzondere situaties

Voor bijzondere situaties bevat artikel 238 van het EU-Werkingsverdrag aanvullende voorschriften. Het gaat dan allereerst om situaties waarin de Raad niet op voorstel van de Commissie of van de Hoge Vertegenwoordiger besluit (lid 2). In dat geval is de zogenaamde "verzwaarde QMV" van toepassing, die al sinds 1958 in het EEG-Verdrag figureert. Artikel 238, lid 2, VWEU bepaalt nu dat een gekwalificeerde meerderheid tenminste 72 % van de leden van de Raad vereist, die lidstaten vertegenwoordigen met ten minste 65% van de EU-bevolking.  
Ook gelden bijzondere regels voor situaties waarin niet alle leden van de Raad deelnemen aan de stemming (lid 3). Het gaat dan om besluiten op het gebied van de euro, waaraan alleen de eurolanden deelnemen, of op het gebied van de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht, waaraan het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken niet hoeven deel te nemen, of op het gebied van Schengen (idem VK, Ierland en DK), of gebieden waarop sommige lidstaten een nauwere samenwerking zijn aangegaan. Ook de besluitvorming in het kader van Brexit, waaraan het VK zelf niet mag deelnemen, valt hier onder. In dergelijke gevallen wordt onder QMV verstaan ten minste 55% van de leden van de Raad die deelnemende staten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65% uitmaakt van alle deelnemende staten. Een blokkerende minderheid moet ten minste uit het minimum aantal van de leden van de Raad bestaan die meer dan 35 % van de bevolking van de deelnemende lidstaten vertegenwoordigen, plus één lid; in het andere geval wordt de gekwalificeerde meerderheid geacht te zijn verkregen. Echter, wanneer de Raad niet besluit op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger, wordt onder QMV verstaan ten minste 72 % van de leden van de Raad die deelnemende lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65 % uitmaakt van de bevolking van alle deelnemende staten.

Gekwalificeerde meerderheid (Nice)

Hoewel het Verdrag van Lissabon nieuwe regels heeft ingevoerd, konden de regels van het Verdrag van Nice tot 31 maart 2017 op verzoek nog worden toegepast bij wijze van overgangsregeling. Een lidstaat kon in de gevallen waarin de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een handeling vaststelt, verzoeken dat werd teruggevallen op de stemmenweging van het Verdrag van Nice (zoals die van toepassing was tot en met 31 oktober 2014). Dat was geregeld in artikel 3, lid 2 van het Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen.

Dit systeem werkte als volgt:

Voor de besluiten van de Europese Raad en de Raad waarvoor een gekwalificeerde meerderheid is vereist, werden de stemmen van de leden als volgt gewogen (NB bij elk nieuw toetredingsverdrag, zoals voor Kroatië, werd een nieuwe berekening gemaakt) :

Lidstaat

Aantal stemmen in de Raad

Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk

29

Polen en Spanje

27

Roemenië

14

Nederland

13

België, Griekenland, Hongarije, Portugal en Tsjechië

12

Bulgarije, Oostenrijk en Zweden

10

Denemarken, Ierland, Litouwen, Slowakije, Finland en Kroatië

7

Cyprus, Estland, Letland, Luxemburg en Slovenië

4

Malta

3

 

Totaal aantal stemmen is 352. De besluiten van de Raad met gekwalificeerde meerderheid kwamen tot stand wanneer zij ten minste 260 stemmen hadden verkregen en de meerderheid van de leden (15 lidstaten) voorstemde, wanneer deze besluiten genomen worden op basis van een voorstel van de Commissie.

In de overige gevallen kwamen de besluiten tot stand wanneer zij ten minste 260 stemmen hadden verkregen en ten minste twee derden van de leden (19 lidstaten) voorstemden.

Een blokkerende minderheid werd bereikt vanaf 93 stemmen. Zie ook de stemcalculator van de Raad van de EU (klik op: "Zie ook de resultaten van voor november 2014")

Een lid van de Raad kon verzoeken dat een controle werd verricht om te verzekeren dat de lidstaten die een gekwalificeerde meerderheid volgens het verdrag van Nice vormden, ten minste 62% van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigden. Indien bleek dat niet aan deze voorwaarde was voldaan, was het besluit niet rechtsgeldig.

Het verzoek was vormvrij. Echter, om een verzoek van een lid van de Raad op grond van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 correct te kunnen registreren, moest het schriftelijk worden meegedeeld aan de secretaris-generaal of mondeling geformuleerd tijdens een vergadering van het Coreper of een zitting van de Raad. Elk mondeling verzoek diende te worden opgenomen in de notulen van de vergadering of zitting. Dat stond in de preambule van Besluit 2014/692/EU, Euratom van de Raad van 29 september 2014 tot wijziging van zijn reglement van orde.

Gewone meerderheid van stemmen

Voor besluiten van de Raad waarvoor een gewone meerderheid vereist is, besluit de Raad bij meerderheid van zijn leden (art. 238 lid 1 VWEU). Dat wil zeggen: een positieve stem van 15 van de 28 leden van de Raad).

Deze stemregel geldt alleen in de uitdrukkelijk door de Verdragen voorziene gevallen. De Raad besluit bij gewone meerderheid over:

  • Procedurekwesties, zoals de vaststelling van zijn eigen Reglement van orde, de organisatie van het secretariaat-generaal en de vaststelling van het statuut van de in de verdragen genoemde comités (artikel 240, leden 2 en 3 VWEU en artikel 242 VWEU)
  • Verzoeken aan de Europese Commissie tot het verrichten van studies of het indienen van voorstellen (artikel 241 VWEU)

Unanimiteit (eenparigheid van stemmen)

Op enkele terreinen, die door de lidstaten als gevoelig worden beschouwd blijft unanimiteit (eenparigheid van stemmen) vereist. Deze stemregel is van toepassing in alle gevallen waarin de Verdragen daarin uitdrukkelijk voorzien. Dat is o.a. het geval bij:

  • De vaststelling van besluiten van de Raad in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (art. 32 lid 1 VEU), uitgezonderd bepaalde duidelijk omgeschreven gevallen waarin qmv vereist is (art. 32 lid 2 VEU);
  • Een aantal regelingen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, zoals: de instelling van een Europees Openbaar Ministerie (art. 86, lid 1, VWEU); familierecht (art. 81 lid 3 VWEU) en operationele politiesamenwerking (art. 87 lid 3 VWEU);
  • Harmonisering van de nationale wetgevingen inzake directe belastingen (artikel 113 VWEU);
  • de financiële middelen van de EU: de eigen middelen van de Unie (art. 311 VWEU) en het meerjarig financieel kader (312 VWEU);
  • de onderlinge aanpassing van de wetgevingen op andere dan de in art. 114 VWEU genoemde gebieden (art. 115 VWEU);
  • de flexibiliteitsclausule van art. 352 VWEU.

De Commissie wil waar mogelijk minder met unanimiteitsbesluitvorming werken. In zijn toespraak over de Staat van de Unie in 2018 heeft Commissievoorzitter Juncker een herziening van alle overbruggingsbepalingen (ook wel: passerelles) in de EU-Verdragen aangekondigd. In het kader daarvan zijn vier mededelingen uitgebracht:

Daarnaast is eenparigheid van stemmen in de Raad vereist wanneer de Raad een voorstel voor nieuwe regelgeving van de Commissie wijzigt, maar de Commissie het niet eens is met deze amendementen (art. 293 lid 1 VWEU). Deze stemregel geldt niet voor besluiten die op basis van een aanbeveling van de Commissie door de Raad worden vastgesteld.

NB: Een lid van de Raad dat niet vóór wil stemmen, maar ook niet tegen en ook niet de besluitvorming wil blokkeren, kan zich onthouden van stemmen. Een stemonthouding vormt geen beletsel voor het aannemen van een besluit waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist (artikel 238, lid 4, VWEU).

Consensus en “common accords” (“in onderlinge overeenstemming”)

In de praktijk worden besluiten zoveel mogelijk met consensus genomen, ook als de Raad met (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen kan besluiten. Besluitvorming bij consensus betekent dat alle deelnemers zich kunnen vinden in een besluit. Er hoeft echter geen stemming plaats te vinden. Het verschil met unanimiteit is dat daar wel wordt gestemd, maar deelnemers kunnen zich onthouden van stemming wanneer zij zich niet kunnen vinden in het besluit en het besluit ook niet willen blokkeren door een veto.

Besluitvorming met consensus wordt doorgaans ook gebruikt voor atypische handelingen van politieke aard, waarvoor geen rechtsbasis in het Verdrag staat (zoals resoluties, conclusies en verklaringen).

Ook voor “common accords” (“onderlinge overeenstemming”) geldt dat deze doorgaans worden toegepast voor de vaststelling van atypische handelingen van politieke aard zonder rechtsbasis in het Verdrag. Ook hierbij hoeft er geen stemming plaats te vinden.

In enkele gevallen voorziet het Verdrag expliciet in het aannemen van “common accords” (“in onderlinge overeenstemming”). Het gaat dan om besluiten van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in het kader van de Raad bijeen. Deze handelingen worden “in onderlinge overeenstemming” aangenomen, dat wil zeggen dat alle lidstaten moeten instemmen. (N.B. het gaat hier niet om handelingen van de Raad). Bijv. het EU-Werkingsverdrag voorziet op enkele plaatsen in besluitvorming door de lidstaten of hun regeringen i.p.v. de Raad (zie o.a. artikel 253 VWEU over de benoeming van rechters en advocaten-generaal bij het Hof van Justitie; artikel 254 over de benoeming van rechters bij het Gerecht; en artikel 341 VWEU over de zetel van de instellingen van de Unie).

Gerelateerde documenten