EU-Hof: Britse onderdanen die voor 2021 hun recht op verblijf in andere EU-lidstaat hebben uitgeoefend hebben geen actief en passief kiesrecht meer bij verkiezingen Europees Parlement

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 18 april 2024 in de zaak C-716/22 , Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques II.

Achtergrond
Deze zaak is in Frankrijk aanhangig gemaakt door EP, een Britse onderdaan die sinds 1984 in Frankrijk verblijft. Ze is getrouwd met een Franse onderdaan maar heeft niet de Franse nationaliteit verkregen. Als gevolg van de terugtreding van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie als gevolg van de Brexit heeft het Franse Institut national de la statistique et des etudes economiques (INSEE), het orgaan wat belast is met het beheer van het kiesregister, EP geschrapt van de Franse kiezerslijsten. Hierdoor verloor zij haar kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2020. Op 6 oktober 2020 heeft EP aan de Franse burgemeester van gemeente Thoux verzocht opnieuw te worden ingeschreven op de speciale kieslijsten voor niet-Franse onderdanen van de Unie. De burgemeester wees dat verzoek af.

EP heeft vervolgens beroep ingesteld bij de Franse rechter, de tribunal judicaire d’Auch (hierna: de verwijzende rechter). Deze rechter heeft het EU-Hof om een prejudiciële beslissing verzocht omtrent het actief en passief kiesrecht van Britse onderdanen bij de in Frankrijk georganiseerde gemeenteraadsverkiezingen. In het arrest van juni 2022 dat daarop volgde, zaak C-673/20 (Préfet du Gers I) , oordeelde het EU-Hof dat Britse onderdanen het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen, als gevolg van het verlies van het EU-burgerschap door de Brexit, zijn kwijtgeraakt.

EP stelde echter in 2022 dat het EU-Hof in zaak Préfet I nog geen oordeel had gegeven over het actief en passief kiesrecht van Britse onderdanen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar zij verblijven. Om die reden verzocht EP dezelfde rechter opnieuw om een prejudiciële beslissing in te dienen bij het EU-Hof. De Franse verwijzende rechter stelde daarom nog twee vragen over de geldigheid van het besluit van de Raad van 30 januari 2020 (Besluit 2020/135 ) betreffende sluiting van het Terugtrekkingsakkoord (zie voor meer informatie over het Terugtrekkingsakkoord van het VK en Noord-Ierland uit de Europese Unie (in het kader van de Brexit ) ook deze ECER-pagina) in het licht van het kiesrecht van EP.

De verwijzende rechter wenst ten eerste te vernemen of het terugtrekkingsakkoord gedeeltelijk ongeldig is wegens schending van artikelen 1, 7, 11, 21, 39 en 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), artikel 6, lid 3 , EU-Verdrag en het evenredigheidsbeginsel. In dat kader zet de verwijzende rechter vraagtekens bij het gegeven dat het terugtrekkingsakkoord geen bepaling omtrent kiesrecht voor de Europese verkiezingen bevat voor Britse onderdanen welke gebruik hebben gemaakt van hun vrij verkeersrechten, en met name die onderdanen die al meer dan vijftien jaar in een andere lidstaat verblijven (waardoor ze ingevolge Britse wetgeving het kiesrecht in het Verenigd Koninkrijk hadden verloren).
Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of Britse onderdanen die na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie, maar voor het einde van de overgangsperiode (genoemd in artikel 126) van het terugtrekkingsakkoord van hun recht gebruik maakten om in een EU lidstaat te verblijven, actief en passief kiesrecht genieten bij de Europese Parlementsverkiezingen. De overgangsperiode duurde van 31 januari tot en met 31 december 2020, en gaf na het vertrek van de Britten uit de Unie de ruimte voor de EU en het Verenigd Koninkrijk om over een nieuw samenwerkingsakkoord te onderhandelen. Gedurende deze periode bleef het Unierecht van toepassing.

EU-Hof
Het EU-Hof begint met de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag. Allereerst herhaalt het EU-Hof zijn conclusies uit zaak Préfet du Gers I . Individuen die van hun vrij verkeersrechten en verblijfsrecht gebruik hebben gemaakt op een moment waarop zij EU-burgerschap genoten ontlenen aan die omstandigheid niet het recht om de hoedanigheid van Unieburger, met de daarbij behorende rechten, te behouden bij terugtrekking van hun lidstaat van origine uit de Europese Unie. Conform artikel 50, lid 3 , EU-Verdrag zijn de Unieverdragen met inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord niet langer toepasselijk op het Verenigd Koninkrijk. Britse onderdanen hebben vervolgens vanaf dat moment de hoedanigheid van Unieburger verloren, waardoor zij niet langer het kiesrecht genieten onder artikel 20, lid 2, onder b) en artikel 22 van het EU-Werkingsverdrag. Nationale autoriteiten zijn in het verlengde daarvan niet verplicht om de gevolgen van het verlies van het Unieburgerschap aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. Het feit dat Britse onderdanen, zoals EP, hun Brits kiesrecht om aan de nationale en Europese verkiezingen deel te nemen hebben verloren omdat zij al meer dan vijftien jaar buiten het Verenigd Koninkrijk in een EU-lidstaat verblijven, doet niet aan deze conclusie af.
Vervolgens benoemt het EU-Hof dat ook artikel 1 van de Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in de vergadering door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen (de Verkiezingsakte) niet langer inroepbaar is voor Britse onderdanen na inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord. Dat akkoord bevat verder ook geen bepalingen welke Britse onderdanen het Europese kiesrecht toekennen gedurende de overgangsperiode.

Het EU-Hof merkt op dat verschillende bepalingen van primair Unierecht ook niet afdoen aan deze conclusie. In dat licht bespreekt het EU-Hof allereerst de status van rechten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en de daar bijhorende jurisprudentie. Ondanks dat, zoals artikel 6, lid 3 , EU-Verdrag bevestigt, het EVRM deel uitmaakt van het recht van de Unie, vormt het EVRM geen formeel in de EU-rechtsorde opgenomen rechtsinstrument, nu de EU nog geen partij is bij dat verdrag.

De uitleg van het Unierecht dient derhalve plaats te vinden aan de hand van het Handvest . Het EU-Hof stelt vervolgens dat een Britse onderdaan zich gedurende de overgangsperiode ook niet kan beroepen op het discriminatieverbod van artikel 18 , eerste alinea, of artikel 21 van het EU-Werkingsverdrag. Het kiesrecht valt namelijk niet onder de werkingssfeer van het terugtrekkingsakkoord en artikel 18 EU-Werkingsverdrag is niet toepasselijk op een verschil in behandeling tussen EU-onderdanen en onderdanen van derde landen.

Ook acht het EU-Hof artikelen 1, 7, 11, 39 en 41, van het Handvest , in het licht van het arrest Préfet du Gers I , niet toepasselijk bij de uitleg van het terugtrekkingsakkoord. Tot slot stelt het EU-Hof dat het door de verwijzende rechter aangehaalde arrest C-145/04, Spanje/Verenigd Koninkrijk niet toepasselijk is. Anders dan in dat arrest gaat het in dit geding niet om mogelijkheden voor lidstaten om  kiesrecht toe te kennen aan derdelanders, maar om de vraag of lidstaten kiesrecht moeten toekennen aan individuen die geen EU-burger meer zijn maar nog steeds op het grondgebied van een EU-lidstaat verblijven.

Het EU-Hof behandelt ten tweede de vraag of het terugtrekkingsakkoord ongeldig is in het licht van artikel 6, lid 3 , EU-Verdrag, artikelen 1, 7, 11, 21, 38 en 41 van het Handvest en het evenredigheidsbeginsel. In het licht van de eerder in het arrest genoemde overwegingen, stelt het EU-Hof dat niet kan worden gesteld dat het terugtrekkingsakkoord in strijd is met het Handvest. Het EU-Hof onderstreept in het kader van het evenredigheidsbeginsel dat er geen indicaties bestaan dat de Unie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door in het terugtredingsakkoord geen bepaling over het kiesrecht op te nemen. De Unie heeft immers een ruime beleidsmarge inzake externe betrekkingen. Tot slot benoemt het EU-Hof nog dat de ontneming van het kiesrecht van onderdanen als EP uitsluitend het gevolg is van de beslissing van een derde land om de Unie te verlaten, en niet van het Unierecht.

Meer informatie:
ECER-dossier: Burgerschap van de Unie
ECER-dossier: Brexit - Terugtrekkingsakkoord
ECER-EU-essentieel: Instellingen- Verkiezingen Europees Parlement