Burgerschap van de Unie

Burgerschap van de Unie

Het begrip “burger van de Unie” is voor het eerst officieel geïntroduceerd in het Verdrag van Maastricht. Daarin werd de volgende doelstelling opgenomen: “de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen (van de lidstaten) door de instelling van een burgerschap van de Unie.” Hoewel het Europees burgerschap in eerste instantie niet zoveel om het lijf had, heeft het steeds meer betekenis gekregen. Het Hof van Justitie heeft via zijn rechtspraak een belangrijke rol gespeeld in de ontwikkeling en versterking van het Europees burgerschap. Ook de andere EU-instellingen spelen een belangrijke rol bij de bevordering van de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten. Op deze pagina vindt u meer informatie over het EU-burgerschap en de daaraan verbonden rechten met verwijzingen naar de belangrijkste websites, documentatie, wetgeving, rechtspraak en juridische teksten.

Wanneer is iemand EU-burger?

Aan elke EU-burger wordt rechtstreeks het burgerschap van de Unie verleend zoals bepaald door art. 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Iedereen die de nationaliteit van een EU-lidstaat heeft, is daarmee ook EU-burger. Het EU-burgerschap is een aanvulling op het nationale burgerschap (géén vervanging daarvan). Het is de bevoegdheid van iedere lidstaat om te bepalen onder welke voorwaarden iemand de nationaliteit van dat land kan verkrijgen of verliezen.

Het EU-Hof heeft echter wel bepaald dat lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit het EU-recht moeten eerbiedingen. Zo blijkt uit de zaak C-135/08, Rottmann dat bij besluiten die kunnen leiden tot het verlies van nationaliteit van een EU-lidstaat via toepassing van een evenredigheidstoets rekening dient te worden gehouden met het bezit van het Europese burgerschap en de daaraan verbonden rechten.

Zie voor een aantal belangrijke arresten van het EU-Hof inzake het verband tussen de nationaliteit van een lidstaat en het EU-burgerschap: C-369/99, Micheletti, C-192/99, Kaur, C-200/02, Chen, C-300/04, Eman & Sevinger, C-135/08, Rottmann en C-34/09, Ruiz Zambrano.

De verkrijging en het verlies van de Nederlandse nationaliteit is geregeld in de Rijkswet op het Nederlanderschap.  Meer informatie is ook te vinden via de site van de Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/nederlandse-nationaliteit.

Via de website van het EUDO Citizenship Observatory zijn datasets te raadplegen met informatie over de regelingen van de lidstaten met betrekking tot verkrijging en verlies van nationaliteit.  

Welke rechten heeft een EU-burger?

Art. 20 lid 2 EU-Werkingsverdrag somt de belangrijkste rechten van de burgers van de Unie op. Op grond van dit artikel, hebben burgers van de Unie het recht om:

  • zich vrij te bewegen en vrij te verblijven binnen de EU;

  • te stemmen en zich kandidaat te stellen voor het Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als onderdanen van die staat ;  

  • beschermd te worden door de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen (die geen deel uitmaken van de EU) waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;   

  • verzoekschriften te richten tot het Europees Parlement en zich te richten tot de Europese ombudsman;  

  • zich in een van de talen van lidstaten te richten tot de instellingen en de organen van de Unie en in die taal antwoord te krijgen;

Deze rechten worden verder uitgewerkt in de artikelen 21 t/m 24 EU-Werkingsverdrag. Daarnaast zijn ze ook opgenomen in een aparte titel in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

Recht van vrij verkeer en verblijf

Op grond van art. 21 EU-Werkingsverdrag hebben EU-burgers het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Het recht van vrij verkeer en verblijf is één van de belangrijkste, aan het burgerschap van de Unie, verbonden rechten.

Richtlijn 2004/38

Het recht van vrij verkeer en verblijf wordt hoofdzakelijk geregeld bij Richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden. Deze richtlijn, die ook wel bekend staat als de Burgerschapsrichtlijn, codificeert in belangrijke mate de jurisprudentie van het Hof en is onmisbaar voor een goed begrip van de rechten en plichten van Unieburgers in andere lidstaten. De richtlijn heeft betrekking op iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en zijn familieleden die hem begeleiden of zich bij hem voegen.

De richtlijn regelt de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op vrij verkeer en verblijf door EU-burgers en hun familieleden, het duurzame verblijfsrecht en de beperkingen van deze rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en de volksgezondheid.

Voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG wordt onder „familieleden” verstaan:

  • de echtgenoot;
  • de geregistreerde partner, voor zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijk stelt met het huwelijk;
  • de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of geregistreerde partner als     hiervoor bedoeld, die jonger dan 21 jaar zijn of die afhankelijk zijn van de Unieburger en/of de echtgenoot/partner
  • de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of geregistreerde partner, die afhankelijk zijn van de Unieburger en/of de echtgenoot/partner

De richtlijn maakt een onderscheid tussen drie soorten verblijfsrechten: verblijf van maximaal drie maanden; verblijf van meer dan drie maanden; duurzaam verblijfsrecht (meer dan vijf jaar). Voor wat betreft de voorwaarden die verbonden zijn aan de verblijfsrechten maakt de richtlijn soms een onderscheid tussen economisch actieve personen (werknemers, zelfstandigen) en personen die niet economisch actief zijn.

Zie voor meer informatie de (door de Europese Commissie opgestelde) leidraad Vrij verkeer en verblijf in Europa (2013).

Afgeleide verblijfsrechten voor familieleden

Richtlijn 2004/38 kent uitsluitend verblijfsrechten toe aan EU-burgers en afgeleide verblijfsrechten aan hun familieleden, wanneer een EU-burger zijn recht van vrij verkeer uitoefent door zich te vestigen in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit heeft. Het kan dan ook een eigen onderdaan betreffen die in een andere EU lidstaat gaat wonen en daarna terugkomt. Aan de richtlijn kan dus voor derdelanders die familieleden zijn van een burger van de Unie, geen afgeleid verblijfsrecht worden ontleend in de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit, behalve als er sprake is van vrije verkeer. Een belangrijk arrest op dat terrein is het C-456/12, arrest B. en O.

Het Hof heeft echter bepaald dat afgeleide verblijfsrechten voor familieleden ook kunnen ontstaan op grond van analoge toepassing van richtlijn 2004/38. Uit de arresten C-370/90, Singh en C-291/05, Eind volgt dat de echtgenoot van een EU-burger die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, wanneer laatstgenoemde naar zijn land van herkomst terugkeert, ten minste dezelfde rechten van toegang en verblijf moet genieten als die welke het Unierecht hem zou toekennen indien de betrokken burger van de Unie zou besluiten om naar een andere lidstaat te gaan en daar te verblijven.

In geval van toepassing van Richtlijn 2004/38 of analoge toepassing is er sprake (geweest) van grensoverschrijdend verkeer. Volgens een recente lijn van rechtspraak van het EU-Hof kunnen, in uitzonderlijke gevallen, ook afgeleide verblijfsrechten aan de primaire verdragsbepalingen (artikel 20 en 21 EU-Werkingsverdrag) worden ontleend, zonder dat er enige uitoefening van de rechten van vrij verkeer naar, of verblijf in een andere (gast)lidstaat is geweest. Dit is het geval wanneer een nationale maatregel een EU-burger (de eigen onderdanen van een lidstaat daaronder begrepen) het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie verbonden rechten zou ontzeggen. Zie voor deze lijn van rechtspraakvan het EU-Hof: de arresten C-34/09, Ruiz Zambrano, C-434/09, McCarthy, C-256/1, Dereci, C-40/11, Iida, C-356/11, O, S & L, C-87/12, Ymeraga, C-86/12, Alopka, en C-456/12, O & C-457/12, S.

Actief en Passief kiesrecht

Op basis van art. 22 EU-Werkingsverdrag bezitten EU-burgers het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar zij verblijven, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Deze rechten zijn tevens opgenomen in de artikelen 39 en 40 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

Het recht om te stemmen en zich verkiesbaar te stellen voor de gemeenteraadsverkiezingen is uitgewerkt in Richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten.

De wijze waarop burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen, is nader geregeld in Richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan zij geen onderdaan zijn.

In de zaak Delvigne (zaak C-650/13) oordeelde het EU-Hof dat het verlies van het kiesrecht om te stemmen voor het Europees parlement vanwege een strafrechtelijke veroordeling niet in strijd is met artikel 39, lid 2 van het EU Handvest. Het EU-Hof overwoog dat hoewel deze Franse strafrechtelijke bepaling in principe een inbreuk maakt op het kiesrecht van EU burgers, dat deze inbreuk, in die specifieke omstandigheden, gerechtvaardigd was.

Relevante documenten:

Consulaire en diplomatieke bescherming

Op grond van art. 23 EU-Werkingsverdrag hebben EU-burgers, die reizen naar of wonen in een derde land waar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten geen ambassade of consulaat heeft, het recht op consulaire bescherming door de consulaire instanties van elke andere lidstaat. Die lidstaat moet deze niet-vertegenwoordigde EU-burgers bijstaan onder dezelfde voorwaarden als eigen onderdanen.

Het tweede lid van 23 EU-Werkingsverdrag voorziet in de mogelijkheid om richtlijnen aan te nemen tot vaststelling van coördinatiemaatregelen ter vergemakkelijking van consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers. Op basis hiervan heeft de Commissie op 14 december 2011 een voorstel gedaan voor een Richtlijn van de Raad inzake consulaire bescherming voor burgers van de Unie in het buitenland. Deze richtlijn is nog in behandeling.

Wanneer het richtlijnvoorstel wordt aangenomen, geldt deze ter vervanging van het vigerende Besluit 95/553 betreffende consulaire bescherming voor van de burgers van de Europese Unie door de diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen.

Zie ook het BNC fiche bij het richtlijn voorstel (alleen voor departementen).

De Commissie heeft een speciale website over consulaire bescherming opgezet, waar EU-burgers nuttige informatie kunnen vinden, zoals bijvoorbeeld de contactgegevens van de EU-landen consulaten/ambassades in landen buiten de EU.

Relevante documenten:

 

Gerelateerde ECER-berichten:

Recht van petitie

Op basis van art. 24 lid 2 en art. 227 EU-Werkingsverdrag hebben EU-burgers het recht om, individueel of samen met andere burgers, een verzoekschrift in te dienen bij het Europees Parlement (het petitierecht). De petitie dient betrekking te hebben op een onderwerp dat tot de werkterreinen van de EU behoort en dat de burger rechtstreeks aangaat.

Zie voor meer informatie de website van het Europees Parlement

Europese ombudsman

Artikel 24 lid 3 EU-Werkingsverdrag bepaalt dat iedere EU-burger zich kan wenden tot de Europese Ombudsman. De procedure is vastgelegd in art. 228 EU-Werkingsverdrag. De Europese Ombudsman wordt voor een periode van vijf jaar gekozen door het Europees Parlement en onderzoekt klachten over wanbeheer in de instellingen en organen van de Europese Unie.

Zie voor meer informatie de ECER-pagina over de Europese Ombudsman.

Contact opnemen met de EU-instellingen

Artikel 24 lid 4 EU-Werkingsverdrag geeft EU-burgers het recht om zich in een van de talen van lidstaten te richten tot de instellingen en de organen van de Unie en in die taal antwoord te krijgen. Burgers kunnen contact opnemen met een van de EU-instellingen via de website van Europe Direct.

Andere aan het EU-burgerschap relateerde rechten:

Toegang tot documenten

Op grond van art. 15 lid 3 EU-Werkingsverdrag hebben EU-burgers het recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, binnen bepaalde voorwaarden.

Sinds 3 december 2001 is er een Verordening inzake openbaarheid voor documenten van de Europese Commissie, de Raad, het Europees Parlement en de met deze instellingen gelieerde agentschappen ( Vo 1049/2001, de zogenoemde 'Eurowob'). Daarnaast gelden nog andere Europese regels over openbaarheid van informatie, vastgelegd in richtlijnen, verordeningen en besluiten.

Zie voor meer informatie over de openbaarheid van EU-documenten de ECER-pagina over openbaarheid en de door de ICER vastgestelde handleiding Eurowob.

 

Burgerinitiatief

Het Verdrag van Lissabon heeft een nieuwe vorm van inspraak voor Europese burgers geïntroduceerd, namelijk het Europees burgerinitiatief (zie artikel 24 lid 1 EU-Werkingsverdrag en art. 11 lid 4 EU-Werkingsverdrag). Met het Europees Burgerinitiatief kunnen (ten minste 1 miljoen) burgers rechtstreeks invloed uitoefenen op het EU-beleid door de Commissie op te roepen een wetgevingsvoorstel te doen. Het eerste Europese burgerinitiatief is Right2Water. Dit burgerinitiatief, ondertekend door meer dan 1,8 miljoen EU-burgers, pleit er voor watervoorzieningen in Europa niet te privatiseren en dat toegang tot schoon water deel moet uitmaken van de universele mensenrechten.

Een burgerinitiatief moet wel een onderwerp betreffen waarvoor de Commissie bevoegd is een voorstel in te dienen.  In de zaak T-450/12 oordeelde het Gerechtdat de Europese Commissie terecht heeft geconcludeerd dat het Griekse burgerinitiatief betreffende de erkenning in de wetgeving van de Europese Unie van het „beginsel van de noodsituatie, dat inhoudt dat wanneer het economische en politieke voortbestaan van een staat op het spel staat ten gevolge van het aflossen van een onhoudbare schuld, de weigering om deze schuld te betalen noodzakelijk en gerechtvaardigd is”, buiten de bevoegdheden van de Europese Commissie lag en er geen rechtsgrondslag voor de voorgestelde maatregel was. In de zaak T-44/14 ging het om een burgerinitiatiefmet als titel „Het recht op levenslange zorgverlening. Het leiden van waardig en zelfstandig leven is een grondrecht!”, om „wettelijke bepalingen voor te stellen die het grondrecht op menselijke waardigheid beschermen door een passende sociale bescherming en toegang tot betaalbare langdurige kwalitatieve zorgverlening te waarborgen bovenop de gezondheidszorg”. . Het Gerecht was in deze zaak van oordeel dat de Europese Commissie het verzoek terecht had afgewezen en daarbij had voldaan aan haar motivatieverplichting en de beginselen van behoorlijk bestuur niet had geschonden.

Zie voor meer informatie ook de website van het Europees Burgerinitiatief.

Relevante documenten:

Gerelateerde ECER-berichten:

 

Verbod van discriminatie op grond van nationaliteit

Naast de uitoefening van bovengenoemde rechten, kunnen EU-burgers ook een beroep doen op het discriminatieverbod op grond van nationaliteit zoals neergelegd in art. 18 EU-Werkingsverdrag. Dit verbod werkt rechtstreeks door in de lidstaten: er kan voor de rechter een beroep op worden gedaan om te eisen dat nationale regelgeving die daarmee in strijd is buiten toepassing wordt gelaten.

Ongelijke behandeling van EU-burgers en hun familieleden

Artikel 18 EU-Verdrag is relevant wanneer in nationaal beleid of nationale regelgeving personen met de nationaliteit van een andere lidstaat van de Europese Unie (Unieburgers) binnen de werkingssfeer van het EU-recht ongelijk worden behandeld ten opzichte van personen met de Nederlandse nationaliteit. Ook gezinsleden van Unieburgers kunnen zich, ongeacht hun nationaliteit op het verbod beroepen. Op artikel 18 EU-Verdrag kan alleen een beroep worden gedaan door natuurlijke personen.

Geen specifiek discriminatieverbod van toepassing

Artikel 18 EU-Werkingsverdrag is niet de enige bepaling uit het EU-Werkingsverdrag die discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt. Ook de economische vrijheden (het vrije vestigingsverkeer, het vrije dienstenverkeer en het vrij verkeer van werknemers) behelzen een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Wanneer de regulering van een economische vrijheid in het geding is, vormt dit discriminatieverbod, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, het toetskader. Op artikel 18 EU-Werkingsverdrag kan pas een beroep worden gedaan, indien de specifieke discriminatieverboden gekoppeld aan de EU-verdragsvrijheden (vrij verkeer van diensten, vestiging en werknemers) niet van toepassing zijn. In beginsel is artikel 18 EU-Werkingsverdrag dus niet van toepassing op nationaal beleid en regelgeving dat exclusief betrekking heeft op de regulering van economische activiteiten. Op dergelijk beleid en regelgeving blijven de EU-verdragsvrijheden onverkort van toepassing.

Ongelijke behandeling van gelijke situaties of gelijke behandeling van verschillende situaties

Volgens vaste rechtspraak is sprake van discriminatie als verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of dezelfde regel wordt toegepast op verschillende situaties zonder dat daarvoor een rechtvaardiging kan worden gegeven.

Ook indirect onderscheid op grond van nationaliteit verboden

Het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is niet alleen relevant voor het beleid of de regelgeving waarin uitdrukkelijk onderscheid wordt gemaakt op grond van nationaliteit door bijvoorbeeld het Nederlanderschap te vereisen. Dit duidt men wel aan als directe of rechtstreekse discriminatie. Discriminatie op grond van nationaliteit omvat ook indirecte discriminatie, ook wel aangeduid als verkapte discriminatie. Het gaat voor wat betreft beleid en regelgeving dan om eisen die een vergelijkbaar effect hebben als het stellen van een nationaliteitseis, zoals een woonplaatsvereiste of een taalvereiste.

Er wordt indirect onderscheid gemaakt bij gebruik van o.a. de volgende criteria: woonplaatsvereiste, taalvereisten en diplomavereisten.

Enkele voorbeelden van directe en indirecte discriminatie op grond van nationaliteit uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie:

  • In de zaak C-184/99, Grzelczyk kreeg een in België wonende Franse student geen recht op een bestaansminimumtoelage louter omdat hij niet de Belgische nationaliteit bezat. Het Hof overwoog dat de Belgische regeling direct onderscheid maakte op grond van nationaliteit.
  • In de zaak C-158/07, Förster ging het om een Nederlandse beleidsregel welke bepaalde dat studenten met de nationaliteit van een van de lidstaten van de Europese Unie in aanmerking komen voor studiefinanciering als zij ten minste vijf jaar onafgebroken legaal in Nederland verbleven. Een dergelijke eis bestond niet voor studenten met de Nederlandse nationaliteit. De verblijfsduurvoorwaarde maakte dus direct onderscheid op grond van nationaliteit.
  •  De zaak C-103/08, Gottwald betrof bepalingen die toekenning van een wegenvignet beperkten tot gehandicapten die hun woonplaats of hun gewone verblijfplaats in Oostenrijk hadden. Dit woonplaatsvereiste is een voorbeeld van indirect onderscheid (het werkt hoofdzakelijk ten nadele van burgers van andere lidstaten omdat personen die hun woonplaats niet op het nationale grondgebied hebben, meestal niet-burgers van die lidstaat zijn. Voor eigen burgers is het echter gemakkelijker om aan de verblijfsvoorwaarde te voldoen).
  •  De zaak C-224/98, D’Hoop ging om een wettelijke voorwaarde voor een uitkering voor jonge werklozen die op zoek zijn naar hun eerste baan. Jonge werklozen kregen alleen een uitkering indien zij middelbaar onderwijs aan een onderwijsinstelling in eigen land hadden genoten.

Rechtvaardigingsgronden

Het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is geen absoluut verbod. In het EU-Werkingsverdrag, in daaronder vallende regelgeving en in de rechtspraak is bepaald dat onderscheid naar nationaliteit onder bepaalde voorwaarden kan worden gerechtvaardigd. Direct onderscheid wordt zelden in de rechtspraak gerechtvaardigd geacht. Indirect onderscheid op grond van nationaliteit kan slechts gerechtvaardigd zijn als het onderscheid is gebaseerd op objectieve overwegingen die los staan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.

Lijst van belangrijke websites, documentatie, wetgeving en jurisprudentie

Jaar van de burger – 2013:

Het Europees jaar van de burger 2013 draaide om de rechten als burger van de EU.

Gerelateerde documenten:

 

Website van de Commissie:

 

Website van het Europees Parlement:

 

Hof van Justitie:

Recente jurisprudentie van het EU-Hof waarbij het Europees burgerschap een rol speelt.

Zie ook een selectie van eerdere ECER-publicaties over belangrijke burgerschaps-uitspraken:

 

ICER adviezen:

Fiches van de ICER over arresten van het Hof m.b.t. EU-burgerschap (alleen voor departementen):