Europees Openbaar Ministerie

Op deze pagina:

Inleiding

De Europese Unie en de lidstaten zijn verplicht de financiële belangen van de EU te beschermen tegen strafbare feiten, waaronder fraude (artikel 325, lid 1, EU-Werkingsverdrag). Deze strafbare feiten kunnen aanzienlijke financiële schade veroorzaken. Het lukt de nationale strafrechtelijke autoriteiten niet altijd om voldoende onderzoek naar dit soort strafbare feiten te doen en de daders zonodig te vervolgen. Het Europees Openbaar Ministerie (EOM) moet ervoor zorgen dat deze strafbare feiten beter worden onderzocht en vervolgd.

Rechtsgrondslag: nauwere samenwerking

Artikel 86, lid 1, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag bepaalt dat verordeningen inzake het Europees Openbaar Ministerie via een bijzondere wetgevingsprocedure kunnen worden vastgesteld. Daarbij besluit de Raad met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring van het Europees Parlement. De Raad Algemene Zaken heeft op 7 februari 2017 geconstateerd dat er binnen de Raad geen unanimiteit bestond voor een verordening inzake het Europees Openbaar Ministerie (zie het persbericht van de Raad).

Op grond van artikel 86, lid 1, tweede alinea, EU-Werkingsverdrag, kan een groep van tenminste negen lidstaten gebruik maken van de bepalingen inzake nauwere samenwerking. De nauwere samenwerking maakt het mogelijk dat een groep lidstaten, ondanks het ontbreken van unanimiteit in de Raad, een Europees Openbaar Ministerie kan oprichten. Artikel 86, lid 1, tweede alinea, EU-Werkingsverdrag, vereist echter dat de kwestie eerst aan de Europese Raad wordt voorgelegd. De Europese Raad heeft op 9 maart 2017 opnieuw geconcludeerd dat er geen unanimiteit aanwezig is (zie de conclusies van de voorzitter van de Europese Raad).

Artikel 86, lid 1, derde alinea, EU-Werkingsverdrag bepaalt wat er gebeurt als er ook verschil van mening binnen de Europese Raad bestaat over de oprichting van het Europees Openbaar Ministerie. In zo'n geval kunnen een minimumaantal van negen lidstaten verklaren dat zij een nauwere samenwerking willen aangaan. Op 3 april 2017 hebben zestien lidstaten verklaard dat zij op het gebied van het EOM nauwer willen samenwerken. Voor de toepassing van de bepalingen inzake nauwere samenwerking is echter een machtigingsbesluit van de Raad nodig (artikel 20, lid 2, EU-Verdrag en artikel 329, lid 1, tweede alinea, EU-Werkingsverdrag). Artikel 86, lid 1, derde alinea, EU-Werkingsverdrag bepaalt dat dit machtigingsbesluit wordt geacht te zijn verleend door de enkele constatering dat er binnen de Europese Raad geen unanimiteit over het EOM bestaat (zie ook het ECER-bericht hierover). De deelnemende lidstaten waren dus gemachtigd om een Europees Openbaar Ministerie op te richten. 

De deelnemende lidstaten hebben op 12 oktober 2017 verordening 2017/1939 vastgesteld (zie het ECER-bericht hierover). België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Kroatië, Litouwen, Luxemburg, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje en Tsjechië hadden op 3 april 2017 aangegeven deel te willen nemen. Later besloten ook Letland, Estland, Oostenrijk, Malta en Italië deel te nemen. Nederland deed eerst niet mee, maar besloot op 14 mei 2018 alsnog deel te nemen aan het EOM. De deelname van Nederland werd op 1 augustus 2018 door de Europese Commissie goedgekeurd (Besluit (EU) 2018/1094) (zie ook het ECER-bericht hierover). 

Het is de bedoeling dat het EOM eind 2020, na een opbouwfase van drie jaar, zijn functies zal gaan uitvoeren. 

Naar boven

Verhouding tot Eurojust

Artikel 86, lid 1, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag bepaalt uitdrukkelijk dat de verordeningen inzake het EOM op de grondslag van Eurojust worden ingesteld. De nauwe banden tussen Eurojust en het EOM komen ook naar voren in artikel 3 van Verordening 2017/1939. Dit artikel regelt de instelling van het EOM en bepaalt expliciet dat het EOM samenwerkt met Eurojust. 

Het Europees Openbaar Ministerie moet samenwerken met het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en Europol. Daarnaast ontwikkelt het EOM een samenwerkingsverband met de Europese Commissie. Ook kan het EOM betrekkingen aangaan met derde landen en kan zij relaties onderhouden met lidstaten die niet deelnemen aan de nauwere samenwerking op het gebied van het EOM. 

Naar boven

Taken van het EOM

Artikel 86, lid 1, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de bevoegdheid van het EOM beperkt is tot strafbare feiten die de belangen van de EU schaden. Het gaat om de strafbare feiten die genoemd worden in richtlijn 2017/1371 en daarmee onlosmakelijk verbonden strafbare feiten. Met betrekking tot deze strafbare feiten stelt het EOM onderzoeken in en verricht het strafvervolgingshandelingen. Daarnaast treedt het EOM op als openbaar aanklager bij de bevoegde rechtbanken van de lidstaat. Het EOM blijft deze taken vervullen totdat de zaak definitief is afgedaan. 

Artikel 86, lid 4, EU-Werkingsverdrag maakt het mogelijk dat de taken van het EOM worden uitgebreid. Deze uitbreiding ziet op bevoegdheden ten aanzien van de bestrijding van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie en kan een ruimere omschrijving van plegers en medeplichtigen aan zware misdrijven inhouden. Voor de uitbreiding van de bevoegdheden van het EOM wordt unanimiteit binnen de Europese Raad vereist. Het Europees Parlement moet haar goedkeuring verlenen en de Europese Commissie moet worden geraadpleegd.

In 2018 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend tot uitbreiding van de bevoegdheden van het EOM (COM (2018) 641). Het EOM zou daardoor ook bevoegd worden ten aanzien van grensoverschrijdende terroristische misdrijven binnen de EU. Op dit moment bestaat voor deze uitbreiding nog geen unanimiteit binnen de Europese Raad. De Nederlandse regering is ook niet overtuigd van het nut en de noodzaak om het mandaat van het EOM uit te breiden tot grensoverschrijdende terroristische misdrijven (zie BNC-fiche). 

Bij de uitoefening van zijn taken moet het EOM de grondrechten eerbiedigen. Tevens bepaalt artikel 6 van Verordening 2017/1939 dat het EOM een onafhankelijke instantie is. Het EOM mag dus geen instructies aannemen van lidstaten of de instellingen, organen en instanties van de EU. 

Naar boven

Organisatiestructuur van het EOM

Het EOM is een orgaan met een gedecentraliseerde structuur en kent een centraal en decentraal niveau. Het centrale kantoor bevindt zich in Luxemburg, naast het Europees Hof van Justitie en de Europese Rekenkamer. Het centrale kantoor wordt gevormd door de volgende organen:

Het decentrale niveau wordt gevormd door de gedelegeerde Europese aanklagers, die werkzaam zijn in de lidstaten. 

Naar boven

Het College van het EOM

Het College van het Europees Openbaar Ministerie bestaat uit de Europese hoofdaanklager en één Europese aanklager per lidstaat. Het college is verantwoordelijk voor de algemene supervisie van het EOM, neemt besluiten over strategische aangelegenheden en neemt besluiten over algemene aangelegenheden die voortvloeien uit individuele zaken. Het is echter voor het College niet mogelijk om operationale besluiten in individuele zaken te nemen. 

Naar boven

De Permanente kamers

De Permanente kamers bestaan uit drie personen. De kamers worden voortgezeten door de Europese hoofdaanklager, één van de plaatsvervangd Europese hoofdaanklagers of een Europees aanklager die volgens het Reglement van het EOM wordt aangewezen als voorzitter. Het aantal Permanente kamers, de samenstelling en de onderlinge bevoegdheid wordt overeenkomstig het Reglement van Orde van het EOM vastgesteld. 

De Permante kamers monitoren de onderzoeken en de strafvervolgingen die door de Europese aanklagers worden gevoerd. Daarnaast zorgen de Permanente kamers voor de coördinatie van de onderzoeken en strafvervolgingen in grensoverschrijdende zaken. De bevoegdheden van de Permanente kamers zijn neergelegd in de leden 3 tot 5 van artikel 10 van verordening 2017/1939

Naar boven

(Plaatsvervangend) Europees hoofdaanklager

De Europese hoofdaanklager organiseert het werk van het EOM. Laura Codruta Kövesi werd op 14 oktober 2019 benoemd tot de eerste Europese hoofdaanklager (zie ook het ECER-bericht hierover). Deze hoofdaanklager wordt bijgestaan door twee plaatsvervangend hoofdaanklagers. De plaatsvervangend hoofdaanklagers voeren de taken van de hoofdaanklager uit in diens afwezigheid. 

De Europese hoofdaanklager vertegenwoordigt het EOM tegenover de instellingen, organisaties en instanties van de EU. Daarnaast vertegenwoordigt de Europese hoofdaanklager het EOM ook tegenover lidstaten en derden. 

Naar boven

Europees aanklager

Elke lidstaat heeft één Europees aanklager. Deze Europese aanklagers houden toezicht op de onderzoeken en de strafvervolgingen in hun lidstaat van herkomst. Deze onderzoeken en strafvervolgingen worden uitgevoerd door gedelegeerde Europese aanklagers in de lidstaten. De Europese aanklagers, die toezicht houden op gedelegeerde Europese aanklagers, stellen voor de Permanente kamers samenvattingen op van lopende zaken en dienen voorstellen in voor besluiten die door de Permanente kamers moeten worden genomen. 

Naar boven

Gedelegeerd Europees aanklager

In elke lidstaat zijn er twee of meer gedelegeerde Europese aanklagers. De gedelegeerde Europese aanklagers treden namens het EOM op in de lidstaten. Zij hebben dezelfde bevoegdheden als nationale aanklagers met betrekking tot het onderzoek, de opsporing en het voor de rechter brengen van strafbare feiten. 

De gedelegeerde Europese aanklagers zijn verantwoordelijk voor de zaken die hun zijn toegewezen of die zij hebben ingesteld. Hierbij moeten ze de instructies van de Permanente kamers en de Europese aanklager van hun lidstaat opvolgen. 

Naar boven