Rechtsstaat in de EU

Rechtsstaat in de EU

Eerbiediging van de rechtsstaat in de EU

Inleiding

De eerbiediging van de rechtsstaat is een van de fundamentele waarden waarop de EU is gebaseerd (artikel 2 van het EU-verdrag, VEU). Het is een voorwaarde voor Europese landen om lid te worden van de EU. Wanneer een lidstaat afbreuk doet aan de fundamenten van de rechtsstaat kan de EU hiertegen, naast het volgen van de politieke weg, op verschillende manieren actie ondernemen. De Raad kan de verdragsrechten van deze lidstaat, waaronder het stemrecht, schorsen (artikel 7 EU-Verdrag). Voorafgaand aan deze procedure kan de Commissie de lidstaat een vroegtijdige waarschuwing geven (pre-artikel 7 procedure). Bij inbreuken op specifieke verplichtingen in de EU-verdragen of in EU-wetgeving kan de Commissie bovendien, als hoedster van de Verdragen, tegen deze lidstaat een inbreukprocedure starten, die kan uitmonden in een veroordeling door het EU-Hof en de oplegging van een dwangsom en boete (artikel 258 EU-Werkingsverdrag, VWEU).

Naar boven

Beginselen van de rechtsstaat

De rechtsstaat wordt gedefinieerd op basis van beginselen die zijn bepaald en uitgewerkt door het EU-Hof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het gaat daarbij onder meer om eerbiediging van

  • het wettigheidsbeginsel/legaliteitsbeginsel: wat inhoudt een transparant, controleerbaar (accountable), democratisch en pluralistisch proces voor het vaststellen van wetten (zaak C-496/99 P , punt 63).
  • het rechtszekerheidsbeginsel: gevoegde zaken 212 tot 217/80 , punt 10.
  • het verbod van willekeur: gevoegde zaken 46/87 en 227/88 , punt 19.
  • het beginsel van de scheiding der machten: zaak C-477/16 , punt 36; Zaak C-452/16 , punt 35, en zaak C-279/09 , punt 58. 
  • het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming door een onafhankelijk gerecht : zaak C-64/16 , punten 31, 40-41.
  • eerbiediging van de grondrechten;
  • gelijkheid voor de wet.

Zowel het EU-Hof als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft bevestigd dat deze beginselen niet zuiver formele en procedurele vereisten zijn.  Ze zijn het instrument waarmee de inachtneming en eerbiediging van de democratie en mensenrechten worden gewaarborgd. De rechtsstaat is derhalve een constitutioneel beginsel met zowel formele als materiële componenten (zaak C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, punten 38 en 39; gevoegde zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Kadi, punt 316; EHRM, app. 46295/99, Stafford/Verenigd Koninkrijk, punt 63).

Dit betekent dat de eerbiediging van de rechtsstaat onlosmakelijk verbonden is met eerbiediging van de democratie en de grondrechten, zoals genoemd in artikel 2 VEU. De waarden die in artikel 2 VEU genoemd worden, zijn dan ook intrinsiek met elkaar verbonden en hebben ook een duidelijke overlap. Een bepaalde situatie in een lidstaat kan dus zowel een probleem voor de rechtsstaat zijn als een probleem met bijv. de democratie of de grondrechten. Er kan ook geen democratie zijn en eerbiediging van de grondrechten zonder eerbiediging van de rechtsstaat en vice versa. Grondrechten zijn alleen effectief als ze in rechte inroepbaar zijn. Democratie wordt beschermd als de fundamentele rol van de rechterlijke macht, met inbegrip van grondwettelijke hoven, erin slaagt de vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging en de naleving van de regels die het politieke en electorale proces beheersen, te waarborgen.

Lees meer over de rechtsstaat en deze beginselen in de Commissie-mededeling inzake het EU-Kader voor de versterking van de rechtsstaat.

Naast de handhaving van deze beginselen en waarden hebben de overheidsinstellingen van de lidstaten ook de plicht tot loyale samenwerking met de EU-instellingen.

Naar boven

Bedreiging van de rechtsstaat

Van bedreiging van de rechtsstaat is volgens de Commissie sprake wanneer de autoriteiten van een lidstaat maatregelen treffen of situaties gedogen die een groot risico inhouden van een systematisch en nadelig effect op de integriteit, stabiliteit of de juiste werking van de instellingen en de waarborgingsmechanismen die op nationaal niveau zijn vastgesteld om de rechtsstaat te beschermen. Het gaat dus niet om individuele inbreuken op grondrechten of een rechterlijke dwaling. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de overheid de mogelijkheid krijgt structureel (‘systemisch’) invloed uit te oefenen op rechters of de inhoud van vonnissen. Binnen de EU speelt de bedreiging van de rechtsstaat een belangrijke rol, omdat dit effect heeft op alle lidstaten en de EU in zijn geheel. Dit omdat onafhankelijke rechtspraak die in staat is rechten van minderheden te beschermen, onmisbaar is voor de het functioneren van de nationale en Europese democratie. Daarnaast heeft afbreuk van de rechtsstaat in een lidstaat effect op het functioneren van de EU. Zo is de effectiviteit van gemaakte afspraken op EU niveau immers afhankelijk van de eenvormige en daadwerkelijke toepassing en handhaving ervan door onafhankelijk functionerende rechters in de lidstaten. Daarnaast is het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten en hun respectieve rechtsstelsels cruciaal met name met betrekking tot  het terrein van justitiële en politiële samenwerking .

Het EU-Hof heeft gewezen op het belang van onafhankelijke rechtspraak in zaak C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses. In dit principiële arrest overwoog het EU-Hof onder meer dat het inherent is aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van het Unierecht te verzekeren. Uit dit arrest volgt dat artikel 19 VEU de lidstaten verplicht om  te verzekeren dat al hun  rechterlijke instanties die uitspraken kunnen doen aan over de toepassing of uitlegging van het Unierecht moeten voldoen aan de  vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming, zoals rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. (punten 36-37). Dit arrest vormt voor de Commissie de basis om lidstaten in een infractieprocedure aan te spreken op het niet-naleven van het vereiste van onafhankelijkheid van de rechter (als belangrijk onderdeel van de rechtsstaat).

Naar boven

De artikel 7 procedure

Artikel 7 van het EU-verdrag voorziet in de mogelijkheid om actie te ondernemen wanneer een lidstaat de Europese waarden schendt of wanneer er een duidelijk gevaar bestaat dat de waarden zullen worden geschonden. Volgens artikel 2 VEU bestaan deze Europese waarden uit eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten. Deze waarden zijn voorwaarden voor toelating als lidstaat tot de EU.. In de artikel 7 procedure tegen Polen ligt de focus vooral op de rechtsstaat. In de artikel 7 procedure tegen Hongarije zijn alle waarden van artikel 2 VEU in het geding.

Het eerste lid van artikel 7 VEU bevat een preventiemechanisme. Op grond van dit lid kan de Raad met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden en na goedkeuring van het EU-Parlement constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden. Hiervoor is een met redenen omkleed voorstel vereist van een derde van de lidstaten, van het EU-Parlement of van de EU-Commissie. Vóór het doen van deze constatering hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure (dus: meerderheid van 4/5 leden van de Raad en goedkeuring EP) aanbevelingen doen. Voor de stemregel van het Europees Parlement: zie hieronder.

Het tweede lid van artikel 7 VEU biedt de mogelijkheid voor de Europese Raad om unaniem, op voorstel van een derde van de lidstaten of van de EU-Commissie, en na goedkeuring van het EU-Parlement, een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat te constateren. Voor deze constatering kan plaatsvinden zal de lidstaat in kwestie eerst om opmerkingen worden verzocht.

Op grond van het derde lid van artikel 7 VEU kan, na deze constatering, met gekwalificeerde meerderheid door de Raad worden besloten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de EU-verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien. Een van deze rechten is het stemrecht van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat in de Raad en in de Europese Raad.. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen. De schorsing van rechten betekent niet dat de lidstaat zijn EU-verplichtingen niet meer hoeft na te leven. De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de Verdragen blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat, aldus de laatste zin van het derde lid van artikel 7 VEU.

Het vierde lid van artikel 7 VEU bepaalt dat de maatregelen die op grond van het derde lid zijn genomen, naderhand kunnen worden gewijzigd door een besluit van de Raad dat met een gekwalificeerde meerderheid van de stemmen kan worden aangenomen.

De lidstaat om wie het gaat, mag niet meestemmen met de besluiten in de verschillende stadia van artikel 7 VEU. Dat staat in artikel 354 VWEU, dat verder precieze voorschriften bevat voor de stemmingen en de berekening van de vereiste meerderheden in de Raad en de Europese Raad bij de toepassing van artikel 7 VEU. Voor het houden van een hoorzitting en een andere procedurele kwesties is een gewone meerderheid (15 lidstaten) voldoende.

Stremregel Europees Parlement

Het Europees Parlement besluit in het kader van artikel 7 VEU met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen die samen de meerderheid van zijn leden vertegenwoordigen. Het gaat dan om de stemmingen van het plenaire parlement, niet om de commissies die de resoluties van het parlement voorbereiden. Het EU-Hof buigt zich op verzoek van Hongarije nog over de vraag hoe bij de stemmingen van het Europees Parlement rekening moet worden gehouden met onthoudingen (zaak C-650/18).

Toezicht EU-Hof

Het EU-Hof is alleen op verzoek van de lidstaat die het voorwerp is van een constatering als bedoeld in artikel 7 VEU bevoegd om te oordelen over handelingen van de Raad en de Europese Raad op grond van artikel 7 VEU (artikel 269 VWEU). Het EU-Hof kan uitsluitend oordelen over de naleving van de procedurele bepalingen van artikel 7. Het verzoek moet binnen een maand na de constatering worden gedaan. Het Hof doet een uitspraak binnen een maand na de datum van het verzoek.

Naar boven

Pre-artikel 7-procedure: EU-Kader voor de rechtsstaat

Om op te treden tegen systeemdreigingen in de lidstaten waaraan de rechtsstaat blootstaat, heeft de Europese Commissie in 2014 een EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat vastgesteld. Het doel van dit instrument was om meer keuze te creëren dan alleen tussen de 'soft power' van politieke overreding en de 'nucleaire optie' van artikel 7 van het Verdrag. Het EU-kader voorziet in een instrument voor vroegtijdige waarschuwing (een zgn. pre-artikel 7 procedure). Met behulp daarvan kan de Commissie met de betrokken lidstaat in overleg treden om te voorkomen dat systeemdreigingen escaleren. Wanneer het nieuwe kader van de EU voor de rechtsstaat geen oplossing biedt, blijft artikel 7 altijd het laatste redmiddel om een crisis op te lossen en ervoor te zorgen dat de Europese waarden in acht worden genomen. Het nieuwe kader maakt zichtbaar hoe de Commissie haar rol uit hoofde van de Verdragen uitoefent. Er worden geen nieuwe bevoegdheden voor de Commissie geschapen of geclaimd.Het kader is bedoeld om de Commissie in staat te stellen om samen met de betrokken lidstaat een oplossing te vinden zodat wordt voorkomen dat er voor de rechtsstaat een systeemdreiging ontstaat die zich tot een "duidelijk gevaar voor een ernstige schending" kan ontwikkelen en daarmee aanleiding tot de toepassing van artikel 7 VEU aanleiding kan geven. Wanneer er duidelijke aanwijzingen voor een systeemdreiging voor de rechtsstaat in een lidstaat zijn, kan de Commissie een “pre-artikel 7 procedure” inleiden door met die lidstaat in gesprek te gaan. Het proces kent drie fasen:

1. Beoordeling door de Commissie : de Commissie verzamelt en onderzoekt alle relevante informatie en beoordeelt of er duidelijke aanwijzingen zijn voor een systeemdreiging voor de rechtsstaat. Wanneer de Commissie vervolgens van mening is dat dat inderdaad het geval is, zal zij met de betrokken lidstaat een dialoog aangaan. Zij stuurt dan eerst haar "advies inzake de rechtsstaat" toe, als een waarschuwing aan de lidstaat, en licht haar bezwaren toe. Zij geeft de betrokken lidstaat de gelegenheid te reageren.

2. Aanbeveling van de Commissie: tenzij de kwestie daarmee naar tevredenheid is opgelost, zal de Commissie in de tweede fase een "aanbeveling inzake de rechtsstaat" aan de lidstaat richten. Zij zal de lidstaat aanbevelen om het gesignaleerde probleem binnen een bepaalde termijn op te lossen en om de Commissie van de daartoe genomen maatregelen op de hoogte te stellen. De Commissie zal haar aanbeveling openbaar maken.

3. Opvolging van de aanbeveling van de Commissie: in de derde fase zal de Commissie bezien hoe de aanbeveling door de lidstaat wordt opgevolgd. Als er binnen de gestelde termijn geen bevredigende follow-up wordt gegeven, kan de Commissie alsnog het mechanism van artikel 7 VEU in werking zetten.

Het volledige proces is gebaseerd op een voortdurende dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad regelmatig en nauwgezet informeren.

De praktijk heeft tot dusver laten zien dat de aanpak van de Commissie niet per se volgens dit stramien hoeft te verlopen. Het EU-kader voor de rechtsstaat is tot op heden enkel geactiveerd tegen Polen. In deze procedure heeft de Commissie in een langdurige tweede fase achtereenvolgens drie aanbevelingen tot Polen gericht. Uiteindelijk werd de artikel 7 procedure “voorwaardelijk gestart” met daaraan gekoppeld een vierde aanbeveling. Als aan die aanbeveling zou worden voldaan, zou de Commissie het starten van de artikel 7 procedure heroverwegen. Lees meer hierover onder “rechtsstaatcontrole in de praktijk”

Naar boven

Inbreukprocedures

Een inbreukprocedure moet betrekking hebben op een schending door een lidstaat van een specifieke verplichting op grond van de EU-verdragen of de EU-wetgeving. Inbreukprocedures kunnen uitmonden in een dwangsom en/of boete (artikel 258 VWEU). Op het moment zijn verschillende inbreukprocedures gaande tegen zowel Polen als Hongarije (zie hierna). Artikel 7 VEU kan daarentegen worden toegepast in alle gevallen waarin de rechtsstaat systematisch wordt bedreigd in een lidstaat, dus ook buitende specifieke bevoegdheidsgebieden van de Unie en zonder schending van een Unierechtelijke verplichting.  Die laatste bepaling heeft daarom een bredere toepassingsmogelijkheid dan de route van een inbreukprocedure tegen de desbetreffende lidstaat

Wanneer de Europese Commissie een inbreukzaak voor het EU-Hof brengt, kan zij het EU-Hof verzoeken de zaak te behandelen via een versnelde procedure in de zin van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering (voorbeeld: zaak C-619/18).

Ook kan de Europese Commissie het EU-Hof meteen verzoeken voorlopige maatregelen te treffen krachtens artikel 279 VWEU en artikel 160, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering om de toepassing van nationale maatregelen op te schorten zolang de procedure loopt. Deze maatregelen kunnen ingrijpend en gedetailleerd zijn, zoals bijvoorbeeld in de zaak C-619/18 (zie hieronder: rechtsstaatscontrole in de praktijk).

Naar boven

Rechtsstaatcontrole in de praktijk

De bezorgdheid over de eerbieiding van de rechtsstaat door lidstaten heeft zich tot nu toe geeconcentreerd op Hongarije en Polen. Hieronder worden de tegen deze landen ingezette akties beschreven en de rechterlijke controle door het EU-Hof toegelicht.

Naar boven

Hongarije

In 2017 nam het Europees Parlement een resolutie aan waarin de Hongaarse regering ‘ernstige achteruitgang van de rechtsstaat, democratie en grondrechten’ wordt verweten. In deze resolutie wordt een commissie geïnstrueerd om een rapport te schrijven met het zicht op een mogelijke stemming over artikel 7, lid 1 VEU. In een resolutie van 12 september 2018 heeft een twee derde meerderheid van het Europees Parlement vastgesteld dat de rechtsstaat in Hongarije systemisch wordt bedreigd en ingestemd met de start van een artikel 7 procedure. In het uitvoerig onderbouwde met redenen omklede voorstel aan de Raad wijst het Europees Parlement erop dat de actuele feiten en ontwikkelingen in Hongarije een systemische bedreiging voor de democratie, de rechtsstaat en fundamentele rechten vormen. De probleemgebieden waarnaar wordt verwezen zijn de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de vrijheid van meningsuiting, rechten van migranten en vluchtelingen, corruptie en rechten van minderheden zoals de Roma en Joodse bevolking.
De Hongaarse regering heeft tegen de vaststelling van deze resolutie door het Europees Parlement beroep ingesteld bij het EU-Hof (zaak C-650/18).
De Raad  heeft nog altijd geen hoorzitting georganiseerd in het kader van artikel 7, lid 1, VEU. Er bestaat in de Raad (nog) geen meerderheid om een hoorzitting te agenderen

Inbreukzaken

De Commissie heeft verschillende inbreukzaken ingeleid tegen Hongarije vanwege de situatie met betrekking tot de waarden van de Unie: zaak C-286/12 (pensioenleeftijd rechters e.a.), zaak C-78/18 (buitenlandse giften aan Hongaarse NGO’s), zaak C-66/18 (buitenlandse onderwijsinstellingen), inperking van het recht op asiel en strafbaar maken van hulp aan asielzoekers (persbericht over het met redenen omkleed advies).

Naar boven

Polen

De EU-Commissie heeft de Raad op 20 december 2017 verzocht om een artikel 7, lid 1, VEU procedure te beginnen tegen Polen (voorstel voor een Besluit van de Raad betreffende de constatering van een duidelijk gevaar voor een ernstige schending, door de Republiek Polen, van de rechtsstaat, COM/2017/0835). In het met redenen omkleed voorstel  zet de Commissie de redenen uiteen voor het bepalen dat er een duidelijk gevaar bestaat voor schending van de waarden genoemd in artikel 2 VEU. Volgens de Commissie hebben de zorgen betrekking op de volgende constateringen: (1) het ontbreken van een onafhankelijke en legitieme grondwetsherziening; (2) de goedkeuring door het Poolse parlement van nieuwe wetgeving met betrekking tot de Poolse rechterlijke macht. Deze wetgeving geeft aanleiding tot ernstige bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en vergroot de systeemrisico's voor de rechtsstaat in Polen aanzienlijk. De Commissie concentreert zich vooral op de wijzigingen die worden doorgevoerd met betrekking tot de rechterlijke macht, hierbij gaat het onder meer om het met vervroegd pensioen sturen van rechters, het heropenen van reeds gesloten zaken en het ontslaan van rechters. De Raad buigt zich momenteel over dit voorstel van de Commissie (Raadsdocumenten over de rechtsstaat in Polen).

Tegelijkertijd met dit voorstel heeft de Commissie ook nog een vierde aanbeveling op grond van het EU-Kader voor de versterking van de rechtsstaat tot Polen gericht, waarin de stappen worden beschreven die Polen dient te nemen om de huidige situatie te verbeteren (Aanbeveling (EU) 2018/103 van de Commissie van 20 december 2017 over de rechtsstaat in Polen ter aanvulling van de Aanbevelingen (EU) 2016/1374, (EU) 2017/146 en (EU) 2017/1520).

Inbreukprocedures

Daarnaast heeft de Commissie Polen in een inbreukprocedure voor het EU-Hof gedaagd wegens het ontslag van de rechters van het Hooggerechtshof als gevolg van de tussentijdse verlaging van de pensioenleeftijd (zaak C-619/18 en ECER-bericht). Het EU-Hof heeft deze verlaging in strijd geoordeeld met het EU-recht (ECER-bericht

In deze zaak heeft de Europese Commissie het EU-Hof meteen verzocht voorlopige maatregelen te treffen krachtens artikel 279 VWEU en artikel 160, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering om de toepassing van nationale maatregelen op te schorten zolang de procedure loopt. Deze maatregelen kunnen ingrijpend en gedetailleerd zijn, zoals blijkt uit de (aanvankelijk voorlopige) beschikking van de President van het EU-Hof, en de daarop volgende bevestiging van het EU-Hof. Daarin gaf het EU-Hof Polen opdracht onmiddellijk en tot aan de einduitspraak de toepassing van de bepalingen van de gewraakte Poolse wet alsmede van elke op grond van deze bepalingen genomen maatregel op te schorten: alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de rechters bij het Poolse Hooggerechtshof die door die bepalingen worden geraakt, hun ambt op de post die zij op 3 april 2018, de datum van inwerkingtreding van de wet inzake het hooggerechtshof, bekleedden, verder kunnen uitoefenen met hetzelfde statuut en dezelfde rechten en arbeidsvoorwaarden als die welke zij tot 3 april 2018 genoten; zich te onthouden van elke maatregel ter benoeming van rechters bij het Poolse Hooggerechtshof in de plaats van de rechters die door die bepalingen worden geraakt, en van elke maatregel ter benoeming van de nieuwe eerste president van deze rechterlijke instantie of ter aanwijzing van de persoon die met de leiding van deze rechterlijke instantie wordt belast in de plaats van de eerste president totdat de nieuwe eerste president is benoemd; en de Europese Commissie uiterlijk een maand na de kennisgeving van de onderhavige beschikking, en daarna regelmatig elke maand, op de hoogte stellen van alle maatregelen die zij heeft genomen om deze beschikking volledig uit te voeren.

Ook heeft de Commissie inbreukprocedures gestart wegens het toezicht dat de Poolse regering uitoefent op de rechterlijke macht (ECER-bericht) en het leeftijdsontslag van lagere rechters (zaak C-192/18 en ECER-bericht). In de laatste zaak heeft de advocaat-generaal het EU-Hof geadviseerd Polen te veroordelen wegens discriminatie op grond van geslacht en schending van het beginsel van onafzetbaarheid van rechters.

Prejudiciële procedures

Anders dan in inbreukzaken kan het EU-Hof niet zelf een oordeel geven over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het EU-recht. Dat moet de nationale rechter zelf doen, aan de hand van de antwoorden die het EU-Hof hem geeft op prejudiciële vragen over de uitleg van het EU-recht.

Er zijn verschillende prejudiciële procedures van Poolse rechters aanhangig over de aantasting van hun onafhankelijkheid. Het Hooggerechtshof heeft vragen gesteld in zaak C-522/18 - verlaging pensioenleeftijd; zaak C-537/18 – disciplinaire kamer; zaak C-668/18 – verlaging pensioenleeftijd, zaak wordt ingetrokken).

In de gevoegde zaken C-585/18, C-624/18 en C-625/18 – disciplinaire kamer, heeft het EU-Hof aangegeven welke elementen in de Poolse situatie twijfelachtig zijn en moeten worden onderzocht door de Poolse verwijzende rechter om tot een oordeel te komen of de tuchtkamer van het Poolse Hooggerechtshof voldoet aan de vereisten van wettelijke onafhankelijkheid (ECER-bericht).

 Twee prejudiciële verzoeken – over de disciplinaire kamer en de benoeming van personen in het Hooggerechtshof - zijn aanhangig gemaakt, maar hebben nog geen zaaknummer. De hoogste Poolse administratieve rechter heeft vragen gesteld in zaak C-824/18 – verlaging pensioenleeftijd en disciplinaire kamer. Lagere Poolse rechters hebben vragen gesteld in gevoegde zaken C-558/18 en C-563/18 – disciplinair toezicht en zaak C-623/18 – disciplinair toezicht.

Op prejudiciële vragen van een Ierse rechter in een zaak over overlevering van een verdachte aan Polen heeft het EU-Hof aanwijzingen gegeven aan rechters van de lidstaten over hoe moet worden onderzocht of overlevering kan leiden tot schending van het recht op een eerlijk proces van betrokkene wanneer zij verzoeken krijgen om overlevering van een verdachte aan een LS waarin sprake is van structurele problemen met de rechtsstaat en de  onafhankelijkheid van de rechterlijke macht  (zaak C-216/18 en ECER-bericht) .

Naar boven

Koppeling EU-financiering aan de eerbiediging van de rechtsstaat

Het koppelen van sancties aan het schenden van Europese waarden in de artikel 7-procedure vereist unanimiteit en is daardoor erg lastig. Dit wordt mede veroorzaakt doordat er momenteel meerdere landen zijn waar de Europese waarden in het geding zijn. Mede daarom wordt ook gedacht aan andere maatregelen die de betreffende lidstaten kunnen raken. Een mogelijkheid is het verbinden van voorwaarden aan het ontvangen van EU-financiering. Zowel Hongarije als Polen profiteren in grote mate van EU-financiering. Het verkrijgen van EU-financiering zou afhankelijk kunnen worden gemaakt van het waarborgen van de rechtsstaat. De EU-Commissie presenteerde in 2018 hiervoor een voorstel voor een verordening inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten (COM(2018)324). Deze verordening maakt het mogelijk dat passende maatregelen worden genomen in geval van een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat die de beginselen van goed financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen van de Unie aantast of dreigt aan te tasten. Hiermee onderscheidt dit mechanisme zich van de procedure van artikel 7 en vormt het een aanvulling op die procedure. De artikel 7-procedure heeft immers tot doel de naleving van de fundamentele waarden van de EU in algemene zin te garanderen. Fundamentele tekortkomingen  in de zin van de verordening omvatten het volgende: het in gevaar brengen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht; het niet voorkomen, corrigeren en bestraffen van willekeurige of onrechtmatige beslissingen van overheidsinstanties; het beperken van de beschikbaarheid en doeltreffendheid van rechtsmiddelen en het beperken van de doeltreffendheid van het onderzoek, de vervolging of de bestraffing van inbreuken op het recht. De EU-Rekenkamer heeft een advies uitgebracht over de plannen van de Commissie om EU-financiering te verlagen voor landen die de rechtsstatelijke beginselen niet naleven. De EU rekenkamer is het eens met het voorstel om de begroting van de EU te beschermen tegen fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat, maar hij beveelt de Commissie wel aan dat zij duidelijker aangeeft door welke bronnen zij zich laat leiden, en de criteria, procedure en reikwijdte van haar maatregelen moeten preciezer zijn (lees ook de kabinetsreactie op dit advies van de ERK).  De verordening moet op grond van artikel 322 van het EU-Werkingsverdrag worden vastgesteld door de Raad en het Europees Parlement volgens de gewone wetgevingsprocedure (zie de tijdlijn en de EU- documenten). De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid.

Naar boven

‘Peer review’ mechanisme

Op initiatief van de Belgische en Duitse Minister van Buitenlandse Zaken wordt momenteel tussen de lidstaten een voorstel besproken om te komen tot een intergouvernementeel peerreviewmechanisme inzake rechtsstatelijkheid en marge van de Raad Algemene Zaken. Nederland is actief bij dit initiatief aangehaakt (kabinetsbrief van 12 maart 2019). De review heeft tot doel een constructieve, gestructureerde en interactieve politieke discussie tussen alle lidstaten te bevorderen, zodat daadwerkelijke verbetering van de rechtsstaat kan worden bewerkstelligd. Het mechanisme moet daarbij gebaseerd zijn op de principes van objectiviteit, non-discriminatie, gelijke behandeling van alle deelnemende landen, en op basis van een evidence-based en onpartijdige benadering. Ook dient het mechanisme complementair te zijn aan de activiteiten van EU-instellingen en overige internationale organisaties, zoals de Raad van Europa en de Universal Periodic Review van de VN-Mensenrechtenraad, en aanvullende bureaucratische werklast zoveel mogelijk te vermijden. Ook dient er gebruik gemaakt te worden van bestaande instrumenten en expertise. Bezien moet worden hoe de effectiviteit en efficiëntie van het peerreviewmechanisme kan worden gewaarborgd. Het voorgestelde mechanisme is niet bedoeld als vervanging van de artikel 7-procedure of andere reeds bestaande mechanismen en instrumenten.  Omdat het mechanisme buiten de Europese Verdragen om is voorzien, is deelname uiteindelijk op vrijwillige basis. Voorzien is dat de review zal plaatsvinden in de marge van de Raad Algemene Zaken. Inzet van Nederland en gelijkgestemde landen is echter om zoveel mogelijk landen tot deelname over te halen om een zo inclusief en zinvol mogelijk mechanisme te creëren.

Naar boven

Verdere versterking van de rechtsstaat 

De Commissie heeft in april 2019 een mededeling uitgebracht over de verdere versterking van de rechtsstaat en een publieke oproep gedaan om hiervoor voorstellen in te dienen (BNC-fiche). In juni 2019 wil de Commissie haar conclusies formuleren (ECER-bericht). Het resultaat , de mededeling g ‘Versterking van de rechtsstaat van de Unie, een blauwdruk voor actie’ (COM(2019) 343 final) heeft de Commissie op 17 juli 2019 gepubliceerd en op de Raad Buitenlandse Zaken van 18 juli 2019 gepresenteerd. Daarin stelt zij een jaarlijks toetsingsproces voor de rechtsstaat voor alle lidstaten voor dat de kern vormt van het voorstel van de Commissie om haar monitoring van de rechtsstaat in de lidstaten te versterken. Ter ondersteuning van dit proces zal de Commissie een jaarlijks verslag over de rechtsstaat opstellen, het EU-scorebord voor justitie verder ontwikkelen en de dialoog met andere EU-instellingen, de lidstaten en belanghebbenden versterken. Daarnaast zal zij een specifieke dialoog met alle lidstaten aangaan over onderwerpen die relevant zijn voor de rechtsstaat, onder meer via een netwerk van contactpersonen (zie ECER-bericht, BNC-fiche en Kamerstukken).

Naar boven

Meer info :