Op deze pagina:
De rechtsstaat waarborgt dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de beperkingen die daarin door de wet zijn gesteld, met inachtneming van de democratische waarden en grondrechten en onder toezicht van onafhankelijke rechters. Respect voor de rechtsstaat in de EU-lidstaten is een fundamenteel uitgangspunt voor het functioneren van de EU, omdat het een randvoorwaarde is voor de doeltreffende en uniforme toepassing van het EU-recht en voor het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten. De Europese Unie (EU) heeft meerdere instrumenten tot haar beschikking om rechtsstatelijke problemen in de EU te adresseren. In dit ECER-dossier wordt een (niet-uitputtend) overzicht gegeven van de preventieve, handhavende en financiële instrumenten waarover de EU beschikt.
Het gaat om de volgende (preventieve) instrumenten: het rechtsstaatmechanisme en het Justitie, rechten en waardenfonds. Beide instrumenten worden hieronder behandeld.
Het rechtsstaatmechanisme werd in 2019 aangekondigd in de blauwdruk voor actie met betrekking tot de versterking van de rechtsstaat, en in 2020 geïntroduceerd. Het is een instrument waarmee de rechtsstaat in de EU preventief en structureel gemonitord kan worden om in een vroeg stadium eventuele problemen in de EU te kunnen identificeren, te bespreken en gezamenlijk tot oplossingen te komen. Het mechanisme bestaat uit het jaarlijkse rechtsstaatrapport waarin de Europese Commissie verslag doet van de rechtsstatelijke situatie in de EU als geheel en in de EU-lidstaten afzonderlijk. Het rechtsstaatrapport is het resultaat van een nauwe dialoog van de Commissie met de lidstaten, maar bijvoorbeeld ook met het maatschappelijk middenveld en organisaties binnen de justitiele sector. Ook ontvangt de Commissie onder andere inhoudelijke bijdragen van het EU-Grondrechtenagentschap, de Raad van Europa en de Verenigde Naties (VN).
De Commissie legt de EU-lidstaten aan de hand van vier pijlers langs de rechtsstatelijke meetlat: justitieel stelsel, corruptiebestrijding, pluriformiteit en vrijheid van media en andere institutionele kwesties die verband houden met checks and balances. Het rapport wordt vervolgens besproken tijdens de jaarlijkse rechtsstatelijkheidsdialoog in de Raad Algemene Zaken (RAZ), aangevuld met een separate bespreking van vijf van de landenhoofdstukken per voorzitterschap (voorzitterschap wisselt elk half jaar). Daarnaast komen ook bij de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) thematische onderwerpen uit het rapport aan de orde.
Het rechtsstaatmechanisme gaat uit van een peer review methode op basis van het Commissierapport en leidt niet tot juridisch bindende gevolgen. De informatie die wordt opgehaald onder het rechtsstaatmechanisme wordt wel (indirect) gebruikt voor andere (handhavende) rechtsstaatinstrumenten van de EU.
Jaarlijkse rechtsstaatrapporten:
Naar boven
Het Justitie, Rechten en Waardenfonds onder het huidige Meerjarig Financieel Kader (2021-2027) is gericht op het versterken van de rechtsstaat in de lidstaten. Dit fonds bestaat uit twee programma's. Het Justitieprogramma (350 miljoen euro) beoogt bij te dragen aan de ontwikkeling van een Europese rechtsruimte en heeft onder andere als doelstelling de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht te bevorderen. Het Burgers, Gelijkheid, Rechten en Waarden (CERV)-programma (1.550 miljoen euro) richt zich op het beschermen en bevorderen van de waarden van de EU en kan onder andere worden ingezet om het maatschappelijk middenveld in de EU te ondersteunen bij projecten op het gebied van de rechtsstaat, grondrechten, democratie en gender- en LHBTI-gelijkheid.
Het gaat om de volgende (handhavende) instrumenten: inbreuk- en prejudiciële zaken bij het Hof van Justitie van de EU, de artikel 7-procedure en de statenklachtprocedure. Op deze drie instrumenten wordt hieronder nader ingegaan.
Ingevolge artikel 258 van het EU-Werkingsverdrag kan de Commissie stappen ondernemen tegen een lidstaat die volgens de Commissie zijn EU-rechtelijke verplichtingen niet nakomt. Dit kan alleen op gebieden die onder de werkingssfeer van het EU-recht vallen en er moet kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van een inbreuk op een specifieke bepaling van het EU-recht. Deze zogenoemde inbreukprocedure of infractieprocedure kent verschillende fases. In de administratieve fase stuurt de Commissie een ingebrekestelling en wordt de desbetreffende lidstaat om verduidelijking verzocht. Indien de Commissie de reactie ontoereikend acht, kan zij een met redenen omkleed advies (MROA) uitbrengen. Wanneer de desbetreffende lidstaat hier onvoldoende gevolg aan geeft kan de Commissie in de contentieuze fase de zaak voorleggen aan het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg. De Commissie is al meerdere inbreukprocedures gestart op het terrein van de waarden van de EU, en meer in het bijzonder op het terrein van de rechtsstaat (zie het ECER-dossier over inbreukzaken op het terrein van de rechtsstaat). De inbreukprocedure is een belangrijk instrument om de rechtsstaatproblematiek te adresseren.
Naast de inbreukzaken zijn ook de prejudiciële zaken bij het Hof van Justitie van de EU van belang om een uniforme toepassing van het EU-recht te waarborgen. Als er onduidelijkheid bestaat over hoe een bepaling van het EU-recht moet worden toegepast of uitgelegd, heeft de nationale rechter de mogelijkheid - of zelfs een verplichting als het gaat om een gerecht waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep - om een vraag voor te leggen aan het Hof van Justitie (artikel 267 van het EU-Werkingsverdrag). Ook via deze weg buigt het Hof zich regelmatig over zaken op het gebied van de rechtsstaat (zie het ECER-dossier over prejudiciële zaken die betrekking hebben op de rechtsstaat). In het kader van zowel de inbreukprocedures als de prejudiciële procedures heeft het Hof van Justitie de vereisten die volgen uit het EU-recht als het gaat om de rechtsstaat, en in het bijzonder de rechterlijke onafhankelijkheid, verder ontwikkeld en verduidelijkt.
Artikel 7 van het EU-Verdrag voorziet in de mogelijkheid voor de EU-instellingen om toezicht te houden op de naleving van de waarden van de EU, zoals vastgelegd in artikel 2 van het EU-Verdrag (zie het ECER-dossier over de waarden van de EU). Onder de waarden van de EU valt ook de eerbiediging van de rechtsstaat. Artikel 7 van het EU-Verdrag voorziet erin dat actie kan worden ondernomen wanneer een lidstaat de waarden van de EU schendt of wanneer er een duidelijk gevaar bestaat dat de waarden zullen worden geschonden. Het is het enige EU-instrument dat ook inzetbaar is in situaties die anderszins niet binnen de materiële werkingssfeer van het EU-recht vallen. De artikel 7-procedure geeft de EU de bevoegdheid om op te treden op gebieden waarop de lidstaten autonoom handelen. Het doel van dit optreden is het beschermen van de waarde van de rechtsstaat.
Preventiemechanisme
Het eerste lid van artikel 7 van het EU-Verdrag bevat een preventiemechanisme. Op grond van dit lid kan de Raad met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden en na goedkeuring van het Europees Parlement constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 EU-Verdrag bedoelde waarden. Hiervoor is een met redenen omkleed voorstel vereist van een derde van de lidstaten, van het Europees Parlement of van de Commissie. Voor het doen van deze constatering hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure - een meerderheid van vier vijfden van de leden van de Raad en goedkeuring van het EU-Parlement - aanbevelingen doen.
De artikel 7-procedures tegen Polen en Hongarije, respectievelijk geactiveerd door de Commissie in 2017 en het Europees Parlement in 2018, bevinden zich in de fase van artikel 7, lid 1, van het EU-Verdrag en bestaan uit hoorzittingen die met enige regelmaat worden geagendeerd op de Raad Algemene Zaken (RAZ).
Vaststelling schending
Het tweede lid van artikel 7 van het EU-Verdrag biedt de mogelijkheid voor de Europese Raad om op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Commissie, een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat te constateren. Alle lidstaten moeten instemmen met het voorstel. De lidstaat tegen wie de procedure loopt, kan niet meestemmen. In dit kader is wel de goedkeuring van het Europees Parlement vereist. Ook moet de lidstaat in kwestie eerst om opmerkingen worden verzocht.
Schorsing rechten
Op grond van het derde lid van artikel 7 EU-Verdrag kan, na een constatering van een schending, de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de EU-Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het stemrecht van de vertegenwoordiger van de lidstaat in de Raad of in de Europese Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke- en rechtspersonen. De schorsing van rechten betekent niet dat de lidstaat zijn EU-verplichtingen niet meer hoeft na te leven. De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de Verdragen blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat (artikel 7, lid 3, laatste zin, EU-Verdrag). Het vierde lid van artikel 7 EU-Verdrag bepaalt dat de maatregelen, die op grond van het derde lid zijn genomen, naderhand kunnen worden gewijzigd door een besluit van de Raad. Dit besluit kan met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden aangenomen.
Stemregels
De lidstaat, die onderwerp is van een artikel 7-procedure, mag niet meestemmen met de besluiten in de verschillende stadia van artikel 7 van het EU-Verdrag. Dit is nadrukkelijk bepaald in artikel 354 EU-Werkingsverdrag. Artikel 354 EU-Werkingsverdrag bevat precieze voorschriften voor de stemmingen en de berekening van de vereiste meerderheden van de Raad en de Europese Raad bij de toepassing van artikel 7 van het EU-Verdrag. Voor het houden van een hoorzitting en een andere procedurele kwestie is een gewone meerderheid (14 lidstaten) voldoende.
Het Europees Parlement besluit in het kader van artikel 7 van het EU-Verdrag met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen die samen de meerderheid van zijn leden vertegenwoordigen. Het gaat dan om de stemmingen van het plenaire parlement en niet om de commissies die de resoluties van het Parlement voorbereiden. Bij het vaststellen of de voorgeschreven twee derde meerderheid van de uitgebrachte stemmen is bereikt, hoeft geen rekening te worden gehouden met onthoudingen (C-650/18, zie het ECER-bericht over die zaak).
Toezicht EU-Hof
Het EU-Hof is alleen op verzoek van de lidstaat, die het voorwerp is van een constatering als bedoeld in artikel 7 EU-Verdrag, bevoegd om te oordelen over handelingen van de Raad en de Europese Raad op grond van artikel 7 EU-Verdrag (artikel 269 EU-Werkingsverdrag). Het EU-Hof kan uitsluitend oordelen over de naleving van de procedurele bepalingen van artikel 7 EU-Verdrag. Het verzoek moet binnen een maand na de constatering worden gedaan. Het EU-Hof doet uitspraak binnen een maand na de datum van het verzoek.
Artikel 259 van het EU-Werkingsverdrag biedt de mogelijkheid om een statenklachtprocedure te starten. Dit houdt in dat niet de Commissie, maar een lidstaat zich tot het Hof van Justitie wendt indien zij van mening is dat een andere lidstaat zijn EU-rechtelijke verplichtingen niet nakomt. De klacht moet wel eerst worden voorgelegd aan de Commissie, die binnen drie maanden een met redenen omkleed advies (MROA) kan uitbrengen nadat de klagende en de aangesproken lidstaten beiden in de gelegenheid zijn gesteld schriftelijke en mondelinge opmerkingen te maken. Indien de Commissie in haar advies een schending constateert, kan zij zelf een inbreukzaak aanhangig maken op grond van artikel 258 van het EU-Werkingsverdrag. Pas na afloop van de drie maanden, kan de klagende lidstaat eventueel zelf naar het Hof van Justitie stappen. De statenklachtprocedure wordt zeer zelden gebruikt, omdat inzet van deze procedure schadelijk kan zijn voor de betrekkingen tussen de klagende en de aangesproken lidstaten. Tot nu toe is de statenklachtprocedure nog niet ingezet op het terrein van de rechtsstaat.
Het gaat om de volgende (financiële) instrumenten: de MFK-rechtsstaatverordening, de RRF-verordening en de Common Provisions Regulation (CPR). Hieronder wordt op deze instrumenten ingegaan.
Met de MFK-rechtsstaatverordening (Verordening 2020/2092) werd voor het eerst een directe koppeling gelegd tussen de ontvangst van EU-middelen uit het Meerjarig Financieel Kader en het Herstelinstrument, en de eerbiediging van de rechtsstaat. De MFK-rechtsstaatverordening is een instrument dat de EU de mogelijkheid geeft om Europese subsidies stop te zetten wanneer schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreekse gevolgen hebben of dreigen te hebben voor de bescherming van de financiële belangen van de EU. Onder andere de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, rechtsbescherming, gelijkheid voor de wet en de scheiding der machten zijn beginselen van de rechtsstaat.
De beoordeling die geschiedt op basis van de MFK-rechtsstaatverordening is niet beperkt tot specifieke uitgavenprogramma's of fondsen, zoals het geval kan zijn bij andere procedures vervat in financiële wetgeving van de EU, maar ziet op op de gehele EU-begroting (inclusief het Herstelinstrument). Daarbij past wel de kanttekening dat de MFK-rechtsstaatverordening beperkt is tot schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die het financiële beheer of de bescherming van de financiële belangen van de EU serieus dreigen aan te tasten. De handhaving van de rechtsstatelijkheid in de EU in de brede zin is daarmee geen direct doel van de MFK-rechtsstaatverordening. Daarmee zou overlap met de procedure van artikel 7 van het EU-Verdrag (zie hierboven) ontstaan, hetgeen juridisch niet is toegestaan.
Compromis
Als onderdeel van een compromis dat tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in december 2020 werd bereikt, mocht de Commissie geen maatregelen uit hoofde van de MFK-rechtsstaatverordening nemen totdat het EU-Hof zich over de wettigheid ervan had uitgesproken. Hongarije en Polen hadden in maart 2021 beroepen tot nietigverklaring tegen verordening 2020/2092 ingesteld (C-156/21 en C-157/21). Naar aanleiding van die beroepen heeft het EU-Hof de wettigheid van de verordening onderzocht. Het EU-Hof oordeelde in februari 2022 dat Hongarije en Polen geen argumenten hadden aangevoerd die de wettigheid van de verordening kunnen aantasten en heeft de beroepen verworpen (zie het ECER-bericht over het oordeel van het EU-Hof). Na de uitspraak van het EU-Hof heeft de Europese Commissie op 2 maart 2022 richtsnoeren gepubliceerd over de toepassing van de MFK-rechtsstaatverordening (zie het ECER-bericht over de richtsnoeren).
Procedure van de MFK-rechtsstaatverordening
Volgens de MFK-rechtsstaatverordening is sprake van een schending van de (beginselen van de) rechtsstaat bij:
In de verordening zijn voorschriften opgenomen om maatregelen te nemen tegen lidstaten die vanwege schendingen van de rechtsstaat het goede financiële beheer of de financiële belangen van de EU dreigen te schaden (zie artikel 5 voor de maatregelen). Voorbeelden van maatregelen zijn onder meer het opschorten van betalingen aan de lidstaat uit de EU-begroting en het verbod om nieuwe juridische verbintenissen met de lidstaat aan te gaan.
Voordat maatregelen kunnen worden opgelegd aan een lidstaat moet een procedure worden gevolgd. In de eerste plaats stuurt de Commissie de lidstaat een schriftelijke kennisgeving waarin zij de feitelijke elementen en specifieke redenen uiteenzet waarom er sprake is van een schending van de beginselen van de rechtsstaat. De desbetreffende lidstaat kan vervolgens informatie verstrekken, opmerkingen maken over de bevindingen van de Commissie en corrigerende maatregelen voorstellen. Indien de Commissie voornemens is om een voorstel te doen voor een Raadsbesluit inzake passende maatregelen tegen de lidstaat, stelt zij de lidstaat van tevoren in de gelegenheid om opmerkingen te maken over met name de evenredigheid van de maatregelen. De Raad stelt uiteindelijk op basis van het Commissievoorstel een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen tegen de lidstaat vast (artikel 6).
In 2022 heeft het doorlopen van bovengenoemde procedure uiteindelijk geleid tot de vaststelling van een uitvoeringsbesluit met betrekking tot Hongarije. Op grond van dat uitvoeringsbesluit is de uitbetaling van bepaalde EU-subsidies aan Hongarije opgeschort.
De RRF-verordening (verordening 2021/241) is de verordening die de werking vastlegt van de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF) van de lidstaten (zie het ECER-bericht over de RRF-verordening). Op grond van de RRF-verordening beoordeelt de Commissie herstelplannen van de lidstaten en, indien zij tot een positieve beoordeling komt, doet zij een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad. De Raad stemt over het voorstel voor een uitvoeringsbesluit met gekwalificeerde meerderheid. In het uitvoeringsbesluit worden de hervormingen en investeringen die een lidstaat zal ondernemen vastgelegd, inclusief de bijbehorende mijlpalen en doelen, alsook de financiële bijdrage waarop de lidstaat aanspraak kan maken. Het uitvoeringsbesluit vormt dus het juridische document waarmee de herstelplannen van de lidstaten worden geformaliseerd.
Eén van de eisen uit de RRF-verordening aan een herstelplan is dat alle of een significant deel van de landspecifieke aanbevelingen (Country Specific Recommendations, CSRs) die deze landen in 2019 en 2020 hebben ontvangen in voldoende mate worden geadresseerd. Deze landspecifieke aanbevelingen hebben onder andere betrekking op de arbeidsmarkt en het pensioensysteem, en voor Polen en Hongarije ook op de rechterlijke onafhankelijkheid.
Van de overige financiële instrumenten is met name Verordening 2021/1060, de Common Provisions Regulation (CPR), van belang. De Common Provisions Regulation is een overkoepelende verordening en bevat aanknopingspunten om in specifieke gevallen, waarin het gaat om programma's die onder deze verordening vallen (voornamelijk cohesieprogramma's) en er een duidelijk verband te leggen is met discriminatie, rechtsstaat en/of fraude, over te gaan tot schorsing van betaling of een financiële correctie aan te kunnen brengen. De kans op succes is echter zeer afhankelijk van de specifieke omstandigheden en de nadere regels die zijn opgenomen in de met de Common Provisions Regulation samenhangende verordeningen.
Het eerste voorbeeld van het gebruik van de CPR door de Commissie dateert van september 2021. Toen besloot de Commissie om, op basis van de voorloper van de huidige CPR (verordening 2013/1303), middelen uit REACT-EU voorlopig niet toe te kennen aan vijf Poolse regio's die zich hadden uitgeroepen tot LHBTI-ideologievrije zone. De beoordelingen van programmawijzigingen die nodig zijn om middelen uit REACT-EU te kunnen ontvangen, werden door de Commissie opgeschort omdat de Commissie twijfels had over het vermogen van de beheerautoriteiten in deze vijf Poolse regio's om de naleving van het beginsel van non-discriminatie uit de CPR bij de tenuitvoerlegging van deze programma's te waarborgen. Vier van deze vijf Poolse regio's hebben de verklaring een LHBTI-ideologievrije zone te zijn, ingetrokken, dan wel dusdanig aangepast dat de verklaring niet langer discriminerend is (stand van zaken november 2021). De regio's hebben de Commissie hierover geïnformeerd.
