Nederlands kabinet reageert op rapport over de rechtsstatelijkheid van de EU
Nieuwsbericht | 12-01-2021
Rapport over Rechtsstatelijkheid van de EU
De Universiteit Utrecht (UU) heeft in opdracht van het ministerie van Buitenlandse Zaken en naar aanleiding van een kamermotie een overzichtsrapport geschreven over de rechtsstatelijkheid van de EU. In het rapport wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de EU voldoet aan rechtsstatelijke eisen. In dit kader wordt zowel de vraag onderzocht hoe het klassieke beginsel van de scheiding der machten (de Trias Politica) zich verhoudt met het EU-beginsel van de institutionele balans als de vraag welke checks and balances de EU kent, hoe deze functioneren en hoe effectief de verantwoordingsprocedures zijn.
Kabinetsreactie
In de kabinetsreactie aan de Tweede Kamer van december 2020 reageert het kabinet op de bevindingen uit het rapport over de onderwerpen 1) macht en tegenmacht van de EU-wetgever, 2) controle op het EU-bestuur en 3) de toezichthoudende rollen van het EU-Hof en de EU-Rekenkamer.
1. Macht en tegenmacht EU-wetgever
In het hoofdstuk van het rapport genaamd ‘macht en tegenmacht binnen de EU-wetgever’ wordt ingegaan op de transparantie in trilogen, het Inter-Institutioneel Akkoord (IIA) Beter Wetgeven en de rol van nationale parlementen als controleur in het EU-wetgevingsproces.
Wetgevingsprocedure – trilogen
In het rapport wordt benoemd dat in de gewone wetgevingsprocedure de drie Europese wetgevingsinstellingen (Europees Parlement, Raad en Commissie) elkaar in evenwicht houden. In deze procedure heeft het Europees Parlement (EP) immers de bevoegdheid besluiten tezamen met de Raad vast te stellen, zonder dat de ene instelling de andere kan 'overrulen'. In deze procedure is een praktijk van trilogen ontstaan, waarin informeel vooroverleg tussen vertegenwoordigers van de Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie plaatsvindt. Hoewel deze praktijk de effectiviteit van het wetgevingsproces vergroot, zorgt dit volgens het rapport wegens het informele karakter van de besprekingen wel voor minder transparantie.
In reactie hierop geeft het kabinet onder meer aan dat de transparantie van trilogen een aandachtspunt van het kabinet is binnen de Nederlandse inzet om de transparantie van het besluitvormingsproces in de EU te verbeteren. Zo is door de inzet van Nederland en gelijkgezinde lidstaten op 14 juli 2020 een akkoord bereikt over een aantal maatregelen die de wetgevingstransparantie in de Raad verbeteren, waaronder met betrekking tot trilogen (zie het ECER-bericht over dit akkoord). Ook het recente politiek akkoord tussen het EP, Raad en de Commissie over het introduceren van een transparantieregister wordt in de kabinetsreactie genoemd als belangrijk resultaat. Daarnaast benoemt de kabinetsreactie een aantal komende belangrijke initiatieven op het gebied van transparantie, zoals bijvoorbeeld de One-stop-IT-shop wetgevingsdatabase, de herziening van de Eurowob en de Conferentie over de toekomst van Europa.
Beter wetgeven
Vervolgens wordt in het rapport ingegaan op het Inter-Institutioneel Akkoord (IIA) Beter Wetgeven dat in 2016 tussen de wetgevingsinstellingen is gesloten (zie het ECER-bericht over het IIA). De doelen van dit akkoord zijn het waarborgen van kwalitatief hoogwaardige EU-wetgeving, het verminderen van de regeldruk en het vereenvoudigen van wetgeving. In dit kader worden in het rapport verschillende kritiekpunten benoemd, die soms worden onderschreven maar soms ook niet worden gedeeld door het kabinet. Eén van de punten van kritiek is dat Beter Wetgeven zich teveel richt op het proces van wetgeving en te weinig op de inhoud. In dit kader merkt het kabinet op dat Beter Wetgeven juist gericht is op de combinatie van proces en inhoud, die gezamenlijk leiden tot hoge kwaliteit van wet- en regelgeving. Het goed doorlopen van het proces zorgt er volgens de kabinetsreactie voor dat de inhoud tot zijn recht komt. Het onder meer vooraf voeren van consultaties met belanghebbenden en effectbeoordelingen, specifiek beleid gericht op de inhoud en het streven naar heldere formuleringen en effectieve en handhaafbare regelgeving, dragen daaraan bij.
Nationale parlementen als controleur van het EU-wetgevingsproces
Tevens wordt in het rapport stilgestaan bij de rol van nationale parlementen als controleur in het EU-wetgevingsproces. De uitvoering van deze rol kan volgens het rapport onder meer worden bemoeilijkt door het gebrek aan voldoende transparante besluitvorming. Het kabinet tracht de transparantie van besluitvorming zoveel mogelijk te bevorderen door middel van het naleven van het uitgebreide overzicht aan informatieafspraken over EU-dossiers met het parlement (zie het ECER dossier over de informatievoorziening aan het Parlement). Onder meer het BNC-proces (beoordeling nieuwe commissievoorstellen) en de kwartaalrapportages aan het parlement over de lopende EU-wetgevingsonderhandelingen ondersteunen hierbij.
Het rapport gaat ook in op het Early Warning Mechanism (EWM) en het subsidiariteitsoordeel voor nationale parlementen. Over opties als een rode en groene kaart procedure geeft de kabinetsreactie aan of hier actie op wordt ondernomen. Daarnaast wijst de kabinetsreactie op de mogelijkheid om een politieke dialoog te voeren met de Commissie over Europese voorstellen.
2. Controle op EU-bestuur
In het hoofdstuk van het rapport genaamd ‘Controle op het EU-bestuur’ wordt ingegaan op (de rol van) comitologie en delegatie en de Europese Centrale Bank (ECB).
Comitologie en delegatie
In de eerste plaats wordt stilgestaan bij het onderscheid tussen wetgeving en lagere regelgeving. In dit kader is van belang dat de Commissie de bevoegdheid kan krijgen om nadere regelgeving vast te stellen via uitvoeringshandelingen ( artikel 291 EU-Werkingsverdrag ) of gedelegeerde handelingen ( artikel 290 EU-Werkingsverdrag ). Dit wordt ook wel aangeduid met de overkoepelende term ‘comitologie’.Door comitologie krijgt het bestuur bepaalde wetgevende taken, waardoor het volgens het rapport van belang is de comitologie onder de loep te nemen vanuit het perspectief van de scheiding der machten.
In het rapport wordt uiteengezet dat essentiële onderdelen van EU-wetgeving op grond van het EU-Werkingsverdrag niet in lagere regelgeving mogen worden vastgesteld. Ook beschikt de EU-wetgever over een beoordelingsmarge bij de keuze voor het toekennen van de bevoegdheid om uitvoerings- dan wel gedelegeerde handelingen vast te stellen. Hieraan voegt het kabinet toe dat de EU-instellingen in het kader van het IIA niet-bindende criteria zijn overeengekomen die als richtsnoer gebruikt kunnen worden om te bepalen of het bij een bevoegdheidsverlening in een wetgevingshandeling om een gedelegeerde of een uitvoeringsbevoegdheid moet gaan (zie het ECER dossier over delegatie en uitvoering).
Europese Centrale Bank
Vervolgens wordt in het rapport specifiek ingegaan op de controle op de ECB. Het gaat daarbij om de onafhankelijkheid van de ECB zoals opgenomen in de Verdragen, om de verbreding van taken en verruiming van gebruikte instrumenten daartoe en om de in de praktijk lastig te maken juridische waterscheiding tussen monetair en economisch beleid. Het rapport concludeert dat er zonder verdragswijziging geen voor de hand liggend mechanisme is dat een oplossing zou bieden voor de dilemma’s die spelen rondom de ECB vanwege de onafhankelijkheid die is opgenomen in de Verdragen.
In de kabinetsreactie wordt gewezen op lopende financieel-economische en monetaire onderzoeken en initiatieven die op nationaal en Europees niveau lopen ten aanzien van de ECB. Het kabinet is terughoudend met uitspraken over hoe elke ECB maatregel zich verhoudt tot het mandaat en wijst op de rol van het EU-Hof in dit kader. Voor wat betreft de toename van bankentoezichtstaken van de ECB sinds de oprichting van de bankenunie vindt het kabinet het van belang dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen taken van de ECB en instrumenten (die zijn vastgelegd in de ESCB- en ECB-statuten).
Van het volgens het rapport door de ECB sinds de financiële crisis in 2008 toevoegen van verschillende instrumenten aan haar arsenaal wegens het uitblijven van politieke besluitvorming in die crisis, is volgens het kabinet geen sprake. Wel geeft het kabinet aan de factoren die het rapport noemt over het functioneren van de ECB te herkennen, maar daarbij te hechten aan nuancering. Zo heeft het kabinet, mede gelet op de uitspraken van het EU-Hof, geen aanleiding te denken dat de ECB buiten haar mandaat treedt (zaak C ‑ 62/14 , Gauweiler en zaak C-493/17, Weiss).
3. Toezicht door het Hof en Rekenkamer
Tot slot wordt in het rapport een hoofdstuk gewijd aan de toezichthoudende rol van het EU-Hof en de Europese Rekenkamer (ERK).
Europese Rekenkamer
De auteurs van het rapport benoemen dat het de taak van de ERK is om bij te dragen tot de verbetering van het financieel beheer van de EU, de verantwoording en transparantie te bevorderen en op te treden als onafhankelijk hoedster van de financiële belangen van de burgers van de EU. Hoewel in het rapport verder niet uitgebreid wordt ingegaan op de rol van de Europese Rekenkamer, hecht het kabinet eraan het belang van de rol van de ERK te benadrukken. Evaluerende rapporten van de ERK over het beleid van de EU en het functioneren van de EU-instellingen spelen bijvoorbeeld een belangrijke rol bij het bepalen van richtingen voor nieuw EU-beleid (zie het ECER dossier over de Europese Rekenkamer).
EU-Hof en het EU-Handvest
Vervolgens wordt in het rapport ingegaan op de cruciale rol van het EU-Hof binnen de EU-rechtsstaat. Het is immers de taak van het EU-Hof om, samen met de nationale rechters van de lidstaten, te waarborgen dat het EUrecht in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat EU-burgers de rechterlijke bescherming genieten van de rechten die zij aan het Unierecht ontlenen (zie het ECER dossier over het EU-Hof).
In de kabinetsreactie op het rapport benadrukt het kabinet dat het EU-Hof, net als andere EU-instellingen, op grond van het attributiebeginsel enkel mag handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die door de lidstaten in de EU-Verdragen zijn toegedeeld ( artikel 5, lid 2, EU-Verdrag ). Een belangrijke waarborg binnen het systeem van checks and balances in de EU is dat – zoals het rapport ook vermeldt - lidstaten en de instellingen binnen de kaders van de Verdragen kunnen reageren op rechtspraak waar zij het niet mee eens zijn. Bijvoorbeeld door bestaande wetgeving aan te passen.
Het kabinet onderschrijft de stelling in het rapport dat het EU-Handvest een belangrijke rol vervult in de rechtspraak van het EU-Hof maar benadrukt dat het toepassingsbereik van het Handvest beperkt is.
Vervolgens gaat het kabinet in op de verschillende elementen aangaande het EU-Hof die in het rapport aan bod komen, waaronder de rol van extern rechterlijk toezicht op de rechtspraak van het EU-Hof en de rol van nationale rechters in het rechterlijk systeem van de EU. Het kabinet wijst erop dat de EU-toetreding tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) ( artikel 6, EU-Verdrag ) ertoe zal leiden dat de EU wordt onderworpen aan het rechterlijk toezicht van het EHRM. Ook dit zal een belangrijke aanvulling vormen op het systeem van checks and balances. Bovendien benadrukt het kabinet de cruciale rol van nationale rechters doordat zij samen met het EU-Hof het Unierecht kunnen ontwikkelen en de mogelijkheid hebben tot het stellen van prejudiciële vragen aan het EU-Hof (zie het ECER dossier over ‘de prejudiciële procedure’). De nationale rechter is volgens het kabinet in feite ook EU-rechter.
Meer informatie:
