Verzamelfiche Onafhankelijkheid van rechters (Rule of Law)
Arresten van het Hof van Justitie van 5 november 2019 in zaak C-192/18 (Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke instanties)), van 24 juni 2019 in zaak C-619/18 (Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy)), van 19 november 2019 in gevoegde zaken C-585/18, C-624/18, en C-625/18 (A.K. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy)), van 26 maart 2020 in gevoegde zaken C-558/18 en C-563/18 (Miasto Łowicz), van 2 maart 2021 in zaak C-824/18 (A.B. e.a. (Nomination des juges à la Cour suprême - Recours) , van 20 april 2021 in zaak C-896/19 (Repubblika), van 18 mei 2021, gevoegde zaken C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19, C-397/19 (Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România”) van 15 juli 2021 in zaak C-791/19 (Commissie/Polen (Régime disciplinaire des juges)), van 6 oktober 2021 in zaak C-487/19 (W.Z.), van 16 november 2021 in g evoegde zaken C-748/19 tot C-754/19 (Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim), van 23 november 2021, in zaak C-564/19 (IS), van 21 december 2021 in gevoegde zaken C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19 (Euro Box Promotion e.a. ), van 22 februari 2022 in zaak C-430/21 (RS), van 29 maart 2022 in zaak 132/20 (Getin Noble Bank). Deze selectie van zaken is gebaseerd op de zaken waaraan de Nederlands regering heeft deel genomen en/of zaken die in het bijzonder van belang zijn voor de rechtsontwikkeling ten aanzien van de Unierechtelijke vereisten met betrekking tot de onafhankelijkheid van rechters.
Betrokken departementen
BZ, J&V, BZK
Sleutelwoorden
Rechtsstaat – Onafhankelijkheid van rechters – Daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden – Gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Beleidsrelevantie
Deze uitspraken verduidelijken de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten voor de onafhankelijkheid van rechters in de lidstaten.
De rechtsstaat is een van de waarden van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 Verdrag betreffende de Europese Unie (“VEU”). Volgens het Hof van Justitie (“Hof”) verwoordt artikel 2 VEU niet enkel een politieke koers of intentie, maar bevat het waarden die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en zijn geconcretiseerd in beginselen die juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten bevatten.
De onafhankelijkheid van de rechters van de lidstaten is volgens het Hof om verschillende redenen van fundamenteel belang voor de rechtsorde van de Unie. In zaak C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses legde het Hof het fundament voor de in dit fiche besproken rechtspraak. In deze zaak oordeelde het Hof dat het inherent aan het bestaan van een rechtsstaat is dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van het Unierecht te kunnen verzekeren. In onder meer zaak C ‑ 274/14 bepaalde het Hof dat de rechterlijke onafhankelijkheid essentieel is voor de goede werking van het stelsel van rechterlijke samenwerking in het kader van de in artikel 267 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) neergelegde mechanisme van de prejudici ë le verwijzing. Dit mechanisme kan namelijk slechts in werking worden gesteld door een instantie die tot taak heeft om het Unierecht toe te passen en die met name voldoet aan dat onafhankelijkheidscriterium. Daarnaast oordeelde het Hof dat het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties tot de kern van het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“Handvest”) neergelegde fundamentele recht op daadwerkelijke rechtsbescherming en een eerlijk proces behoort. Dit recht is van het grootste belang als waarborg dat alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten worden beschermd en tevens de in artikel 2 VEU verankerde waarden die de lidstaten gemeen hebben, met name van de rechtsstaat, worden behouden.
Het Hof heeft onder meer in zaak C-430/21 geoordeeld dat artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU of andere Unierechtelijke bepalingen de lidstaten niet een bepaald grondwettelijk model opleggen dat de verhoudingen en de wisselwerking tussen de verschillende staatsmachten regelt, met name wat de bepaling en de begrenzing van hun bevoegdheden betreft.
De lidstaten moeten wel voldoen aan de uit die Unierechtelijke bepalingen voortvloeiende vereisten over onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties. In overeenstemming met het beginsel van de scheiding der machten, moeten lidstaten met name waarborgen dat de rechterlijke macht onafhankelijk is ten opzichte van de wetgevende en de uitvoerende macht. Dit betekent concreet dat lidstaten (i) elke achteruitgang in hun wettelijke regeling van de rechterlijke organisatie moeten vermijden en dat (ii) het recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld moeten waarborgen.
Samenvattingen van feiten, redenering en dictum
Zaak C-192/18, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke instanties)
In deze zaak ging het om een verlaging van de pensioenleeftijd van rechters bij gewone rechterlijke instanties. Een nieuwe wet gaf de Poolse minister van Justitie de bevoegdheid om te besluiten of rechters na het bereiken van de nieuwe pensioenleeftijd hun taken mogen blijven uitoefenen. Rechters kunnen hiertoe een verzoek indienen als hun gezondheidstoestand dit toestaat. Het Hof oordeelde dat deze maatregelen in strijd zijn met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Zaak C-619/18, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy)
In deze zaak ging het om het ontslag van rechters van de hoogste rechtbank voor burgerlijke- en strafzaken als gevolg van een tussentijdse verlaging van de pensioenleeftijd. Deze verlaging was ook van toepassing op rechters die al voor de inwerkingtreding van de wet (3 april 2018) waren benoemd. De nieuwe wet gaf de Poolse president eveneens de discretionaire bevoegdheid om rechters toestemming te geven in hun functie te blijven na het bereiken van de nieuwe pensioenleeftijd. Het Hof oordeelde dat deze maatregelen in strijd zijn met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Gevoegde zaken C-585/18, C-624/18, en C-625/18, A.K. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy)
In deze zaak ging het om drie Poolse rechters die op grond van de nieuwe wet voor de Sad Najwyzszy (hoogste rechterlijke instantie in burger- en strafzaken) met vervroegd pensioen werden gestuurd. Een latere wetswijziging zorgde ervoor dat de rechters konden aanblijven. Normaal gesproken vallen dit soort arbeidsgeschillen echter onder de bevoegdheid van de nieuwe tuchtkamer. Deze nieuw tuchtkamer wordt indirect benoemd door de leden van het Poolse lagerhuis. Er bestaan twijfels over de vraag of de tuchtkamer wel een onpartijdig en onafhankelijk gerecht is. Het Hof geeft in deze zaak de criteria waaraan nationale rechters moeten toetsen om te beoordelen of een rechterlijke instantie een onpartijdig en onafhankelijk gerecht is (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Gevoegde zaken C-558/18 en C-563/18, Miasto Łowicz (Régime disciplinaire concernant les magistrats)
In deze gevoegde zaken stellen twee Poolse rechters vragen aan het Hof over de verenigbaarheid van het Poolse tuchtrechtelijk systeem met het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid. Bij de verwijzende rechters bestond de vrees dat zij tuchtrechtelijk zouden worden vervolgd, omdat de beslissing die zij in de nationale geschillen zouden nemen, waarschijnlijk negatief zou uitvallen voor de staat.
Het Hof komt in zijn arrest tot de conclusie dat de vragen niet-ontvankelijk zijn, omdat de geschillen voor de nationale rechter geen verband houden met het Unierecht. Toch bevat het arrest een inhoudelijke passage over een onderdeel van het Poolse tuchtrechtelijke systeem. Aanleiding hiervoor is het gegeven dat tegen de twee verwijzende rechters nadat zij hun vragen hadden gesteld een onderzoek was ingesteld. Dit onderzoek is vervolgens afgesloten omdat niet was aangetoond dat er sprake was van een tuchtrechtelijke fout. Het Hof geeft mee dat het Unierecht zich er tegen verzet dat tegen een nationale rechter een tuchtrechtelijke procedure wordt ingesteld omdat hij een prejudiciële vraag heeft gesteld (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Zaak C-824/18, A.B. e.a. (Nomination des juges à la Cour suprême - Recours)
In de zaak ging het om een procedure tussen kandidaat-rechters voor de hoogste Poolse rechter in civiele en strafzaken (Sąd Najwyższy; “SN”) enerzijds en de nationale raad voor de rechtspraak (“KRS”) anderzijds. De kandidaat-rechters zijn in de procedure opgekomen tegen de besluiten van de KRS waarbij de KRS heeft beslist om (i) hen niet aan de Poolse president voor te dragen voor benoeming tot rechter bij de SN en tegelijkertijd (II) andere kandidaten wel voor benoeming tot rechter bij de SN heeft voorgedragen (zie het ECER-bericht over deze zaak).
Gevoegde zaken C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19, C-397/19, Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România”
In deze gevoegde zaken hadden Roemeense rechters vragen gesteld over de verenigbaarheid met het Unierecht van bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië.
Het Hof oordeelde in de eerste plaats dat artikel 2 en artikel 19 VEU, evenals Beschikking 2006/928 (CVM-beschikking) in de weg staan aan nationale bepalingen die de regering toestaan om in afwijking van de normaal toepasselijke rechtsregels, een persoon ad-interim te benoemen in de bestuursfuncties van het orgaan dat is belast met het verrichten van tuchtonderzoeken binnen het gerechtelijk apparaat, wanneer deze bepalingen aanleiding kunnen zijn tot legitieme twijfel over het gebruik van de prerogatieven en taken van dit orgaan als instrument om druk te zetten op de activiteiten van rechters of aanklagers of politieke controle op deze activiteit uit te oefenen.
Volgens het Hof verzetten de voornoemde bepalingen en beschikking zich ook tegen de oprichting van een bijzondere strafvervolgingsafdeling die als enige bevoegd is voor door leden van het gerechtelijk apparaat gepleegde strafbare feiten, indien de oprichting van een dergelijke afdeling niet gerechtvaardigd is en niet met bepaalde waarborgen gepaard gaat.
Het Hof stelde ook vast dat de voornoemde bepalingen en beschikking zich er niet tegen verzetten dat nationale wetgeving die de staatsaansprakelijkheid en de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters regelt voor schade als gevolg van rechterlijke fouten het begrip “rechterlijke fout” op algemene en abstracte wijze definieert. Echter, deze bepalingen verzetten zich er wel tegen dat dergelijke wetgeving bepaalt dat de constatering van een juridische fout in het kader van een procedure over staatsaansprakelijkheid en zonder dat de betrokken rechter is gehoord, grondslag vormt om de schade op de betrokken rechter te verhalen wanneer waarborgen ontbreken dat een dergelijke actie wordt gebruikt als instrument om rechters onder druk te zetten en die zorgen voor eerbiediging van de rechten van verdediging van de rechter.
Het Hof kwam tot de conclusie dat het beginsel van voorrang van het Unierecht zich verzet tegen een grondwettelijke bepaling van een lidstaat, zoals uitgelegd door het grondwettelijk hof, die bepaalt dat lagere rechter niet bevoegd is om een nationale bepaling buiten toepassing te laten die binnen de reikwijdte van Beschikking 2006/928 valt, en waarvan de rechter vaststelt dat deze in strijd is met Beschikking 2006/928 of artikel 19 VEU (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Zaak C-791/19, Commissie/Polen (Régime disciplinaire des juges)
In de zaak ging het om een nieuwe tuchtregeling voor de rechters van het Poolse Hooggerechtshof en de rechters bij de gewone rechterlijke instanties. Het Hof oordeelde dat de nieuwe Poolse tuchtkamer niet voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters ( artikel 19, lid 1, tweede alinea VEU). Onder meer omdat de tuchtkamer uitsluitend is samengesteld uit rechters die zijn geselecteerd door de nationale raad voor de rechtspraak en de leden van die raad worden benoemd door het lagerhuis van het Poolse parlement (de Sejm). Verder oordeelde het Hof dat de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van Poolse rechters te ruim geformuleerd is, waardoor rechters ervan kunnen worden weerhouden om onafhankelijk beslissingen te nemen (zie ook het ECER-bericht over deze zaak). In deze zaak had het Hof eerder al voorlopige maatregelen vastgesteld (zie ECER-bericht ).
Zaak C-896/19, Repubblika
In deze zaak heeft het Maltese Grondwettelijk Hof prejudiciële vragen gesteld over de benoeming van leden van de rechterlijke macht op Malta. Er bestaat twijfel over de politieke beïnvloeding van de rechters. Van belang hierbij is dat de minister-president van Malta een bijna onbeperkte discretionaire bevoegdheid heeft bij de benoeming. De vereniging Repubblika benadrukt als verzoeker in deze zaak dat de benoemde leden sinds 2013 dezelfde politieke kleur hebben als de minister-president. Het Hof oordeelde dat de Maltese benoemingsprocedures voor rechters niet in strijd zijn met het recht. Volgens het Hof heeft de minister-president van Malta weliswaar een doorslaggevende bevoegdheid bij de benoeming van rechters, maar deze bevoegdheid wordt enigszins beperkt door een motiveringsplicht bij de afwijzing van kandidaat-rechters en grondwettelijke vereisten inzake beroepservaring van kandidaat-rechters. Ook de betrokkenheid van een comité voor rechterlijke benoemingen versterkt volgens het Hof de Unierechtelijke waarborg van rechterlijke onafhankelijkheid (zie het ECER-bericht over de conclusie van de A-G en het ECER-bericht over deze zaak).
Zaak C-487/19, W.Ż.
In de zaak oordeelde het Hof dat nationale rechters beslissingen van collega-rechters in bepaalde gevallen non-existent mogen verklaren. Met name wanneer die collega-rechter, gelet op de omstandigheden waaronder hij is benoemd, geen 'vooraf bij de wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig gerecht' is in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU . Volgens het Hof vereist een bij de wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat de rechters rechtmatig zijn benoemd. Deze zaak gaat om overplaatsing van de rechter W.Ż. bij de Sąd Okręgowy w K. door president van die rechtbank. W.Ż. onderneemt daartegen de volgende acties. Hij stelt beroep in bij bijzondere kamer van de SN en hij start een wrakingsprocedure bij civiele kamer bij de SN w tegen rechters bijzondere kamer omdat zij niet onafhankelijk zouden zijn gelet op de wijze waarop zij zijn benoemd. Een rechter uit bijzondere kamer van de SN besluit als enkelvoudige rechter dat beroep van W.Ż. bij die kamer niet ontvankelijk is, hangende het wrakingsverzoek. De civiele kamer van de SN stelt vast dat actie van alleenzittende rechter in strijd is met het Poolse recht. Deze kamer stelt de vraag aan Hof of de enkelvoudige rechter van de bijzonder kamer van de SN kan worden beschouwd als een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht en wat de consequentie is als dat niet het geval is.
Het Hof oordeelt dat de omstandigheden waaronder rechters worden benoemd kunnen tot conclusie leiden dat de benoeming heeft plaatsgevonden in strijd met fundamentele regels van de benoemingsprocedure en daarmee schending van een vooraf bij wet ingesteld gerecht opleveren. Indien de verwijzende rechter tot conclusie komt dat recht op een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht is geschonden moet de nationale rechter een beslissing van een onrechtmatig benoemde rechter non-existent verklaren wanneer dit noodzakelijk is om de voorrang van het Unierecht te verzekeren.
Gevoegde zaken C-748/19 tot C-754/19, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim
Een Poolse rechter twijfelt in het kader van zeven bij hem aanhangige strafzaken of de samenstelling van de rechtsprekende formaties - die in deze zaken uitspraak moeten doen - in overeenstemming is met het Unierecht. Die formaties bevatten namelijk een rechter die is gedetacheerd op grond van een besluit van de Poolse minister van Justitie.
Volgens de Poolse rechter kan de Poolse minister van Justitie op grond van de Poolse regelgeving inzake de detachering van rechters een strafrechter bij een hogere strafrechtelijke instantie detacheren op basis van criteria die niet officieel bekend zijn. Het detacheringsbesluit kan ook niet door een rechter worden getoetst. Daarnaast kan de minister de detachering te allen tijde beëindigen zonder dat die beëindiging aan vooraf in de wet vastgestelde criteria is gebonden of hoeft te worden gemotiveerd.
Tegen die achtergrond vraagt de Poolse rechter aan het Hof of de Poolse regelgeving inzake de detachering van rechters verenigbaar is met het uit artikel 19, lid 1, tweede alinea VEU voortvloeiende beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
Het Hof oordeelt in de eerste plaats dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, vereist dat de onafhankelijkheid van rechters in stand wordt gehouden. Dit vereiste van onafhankelijkheid gebiedt onder meer dat de regels voor de detachering van rechters de noodzakelijke waarborgen bieden om elk risico uit te sluiten dat deze detachering wordt gebruikt als middel om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen. Het staat volgens het Hof aan de nationale rechter om te beoordelen of de Poolse regelgeving inzake de detachering van rechters die noodzakelijke waarborgen biedt.
Het Hof verschaft de nationale rechter wel een aantal aanwijzingen waarmee die rechter rekening kan houden. In die context oordeelt het Hof dat het feit dat de Poolse minister van Justitie een rechter alleen met diens instemming kan detacheren een belangrijke procedurele waarborg vormt. Niettemin zijn er volgens het Hof een viertal elementen die de Poolse minister van Justitie in staat te stellen om de gedetacheerde rechters te beïnvloeden en die twijfels kunnen doen rijzen over de onafhankelijkheid van die rechters. In deze gevoegde zaken stelden twee Poolse rechters vragen aan het Hof over de verenigbaarheid van het Poolse tuchtrechtelijk systeem met het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid. Bij de verwijzende rechters bestond de vrees dat zij tuchtrechtelijk zouden worden vervolgd, omdat de beslissing die zij in de nationale geschillen zouden nemen, waarschijnlijk negatief zou uitvallen voor de staat.
Het Hof komt in zijn arrest tot de conclusie dat de vragen niet-ontvankelijk zijn, omdat de geschillen voor de nationale rechter geen verband houden met het Unierecht. Dat betekent dat het Hof niet inhoudelijk op de vragen ingaat.
Toch bevat het arrest een inhoudelijke passage over een onderdeel van het Poolse tuchtrechtelijke systeem. Aanleiding hiervoor is het gegeven dat tegen de twee verwijzende rechters nadat zij hun vragen hadden gesteld een onderzoek was ingesteld. Dit onderzoek is vervolgens afgesloten omdat niet was aangetoond dat er sprake was van een tuchtrechtelijke fout. Het Hof geeft mee dat het Unierecht zich er tegen verzet dat tegen een nationale rechter een tuchtrechtelijke procedure wordt ingesteld omdat hij een prejudiciële vraag heeft gesteld.
Zaak C-564/19 , IS
In deze zaak waren prejudiciële vragen aan de orde die betrekking hadden op het Hongaarse rechterlijke stelsel. Naar Hongaars recht kan de Kúria (hoogste Hongaarse rechter) prejudiciële verwijzingen naar het Hof van lagere rechter onwettig verklaren.
Het Hof oordeelde dat deze Hongaarse praktijk in strijd is met het Unierecht: elke nationale rechter heeft de bevoegdheid vragen aan het Hof te stellen en alleen het Hof is bevoegd de ontvankelijkheid daarvan te beoordelen. Elke Hongaarse rechter moet de met het Unierecht strijdige Hongaarse praktijk vanwege de voorrang van het Unierecht buiten toepassing laten.
Verder lopen rechters in Hongarije bij prejudiciële verwijzing het risico van tuchtrechtelijke vervolging. Het Hof oordeelde dat dit risico afbreuk kan doen aan het mechanisme van artikel 267 VWEU en aan de onafhankelijkheid van de rechter en daarom in strijd is met het Unierecht.
Het Hof bevestigt en versterkt in zijn arrest de bevoegdheid van elke nationale rechter om in totale onafhankelijkheid vragen te stellen, ongeacht de positie van de rechter binnen het nationale constitutionele stelsel.
Gevoegde zaken C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, Euro Box Promotion e.a.
In deze zaak stellen Roemeense rechters prejudiciële vragen over de verkiesbaarheid van de arresten van het Grondwettelijk Hof van Roemenië in met de beginselen van rechterlijke onafhankelijkheid ( artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47, tweede alinea, Handvest) en de bescherming van de financiële belangen van de EU ( artikel 325 VWEU ). Het Hof oordeelde dat het Unierecht zich verzet tegen een reeks beslissingen van het Roemeense Grondwettelijk Hof voor zover die beslissingen een systeemrisico van straffeloosheid creëren voor corruptie in het algemeen of voor feiten die ernstige fraudedelicten vormen waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad. Lagere nationale rechters moeten dergelijke beslissingen op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht buiten toepassing laten. Die lagere rechters mogen niet tuchtrechtelijk worden vervolgd omdat zij geen gevolg geven aan de verplichting uit het nationale recht om in het algemeen gebonden te zijn aan beslissingen van het Grondwettelijk Hof (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Zaak C-430/21, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle)
Een Roemeense rechter heeft in deze zaak vragen aan het Hof gesteld over het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid (artikel 19, lid 1, tweede alinea van het VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 van het VEU en artikel 47 van het Handvest). Het Hof oordeelde dat dit beginsel zich verzet tegen een nationale bepaling volgens welke lagere nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een door het Grondwettelijk Hof grondwettelijk verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht. Rechters die dergelijke nationale bepalingen toch toetsen aan het Unierecht mogen niet tuchtrechtelijk worden vervolgd (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).
Zaak C-132/20, Getin Noble Bank
In deze zaak bracht het Hof in herinnering dat het Unierecht vereist dat de voorwaarden en de procedurevoorschriften voor de benoeming van rechters van dien aard moeten zijn dat zij bij rechtszoekenden geen aanleiding geven tot gegronde twijfel over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters. Het enkele feit dat een rechter is benoemd in een ondemocratisch tijdperk kan volgens het Hof niet tot de conclusie leiden dat sprake kan zijn van een dergelijke gegronde twijfel (zie het ECER-bericht over deze zaak).
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten
Op grond van de hiervoor vermelde rechtspraak worden de mogelijke effecten ervan hieronder thematisch geanalyseerd waarbij het volgende aan bod komt:
1. Wat is de werkingssfeer van artikel 19, eerste lid, tweede alinea VEU, artikel 47 van het Handvest en artikel 267 VWEU met betrekking tot de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid?
De rechterlijke onafhankelijkheid is een belangrijk bestanddeel van het beginsel van de rechtsstaat dat in artikel 2 VEU is verankerd. Dit vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid is ook impliciet neergelegd in drie bepalingen van primair Unierecht: artikel 267 VWEU, artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest. Hoewel dit vereiste in drie verschillende bepalingen is terug te vinden, kent het Unierecht slechts één beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid.
Aangezien de voornoemde bepalingen qua functie en doel van elkaar verschillen, kan het soort toets dat moet worden verricht om na te gaan of het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid in acht is genomen, echter uiteenlopen:
De werkingssfeer van deze bepaling wordt hierna verder toegelicht.
Structurele en systeemaspecten betreffende de rechterlijke onafhankelijkheid: artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU
Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verplicht lidstaten om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren. Het Hof heeft verduidelijkt dat die bepaling alle onder het recht van de Unie vallende gebieden omvat, ongeacht of de lidstaten het Unierecht in casu ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest in het concrete geval. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is van toepassing wanneer een nationale instantie als rechterlijke instantie kan worden verzocht om te oordelen over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het recht van de Unie. De bepaling is dus van toepassing op elk nationaal orgaan dat als rechterlijke instantie uitspraak kan doen over vragen betreffende de toepassing en de uitlegging van het Unierecht. Deze bepaling heeft een zeer breed bereik aangezien het vrij moeilijk is om een nationale rechterlijke instantie te vinden die per definitie nooit verzocht kan worden om te oordelen over kwesties van Unierecht.
Uit de rechtsspraak blijkt vooralsnog niet dat bepaalde nationale regels en praktijken die kunnen afdoen aan de verplichting van de lidstaten om te voorzien in doeltreffende rechtsmiddelen (waaronder regels ten aanzien van de onafhankelijkheid van rechters) buiten de reikwijdte van deze bepaling zouden vallen. In principe kan dus elke regel over de inrichting van het rechterlijk stelsel onder artikel 19, lid 1, VEU vallen.
Uit gevoegde zaken C-558/18 en C-563/18 volgt dat in de context van de prejudiciële procedure voor de ontvankelijkheid van prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van een nationale regel met artikel 19, lid 1, VEU wel geldt dat de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie noodzakelijk moet zijn voor het wijzen van haar vonnis in de specifieke zaak.
Subjectief recht op onafhankelijke rechters: artikel 47 van het Handvest
Artikel 47 van het Handvest is een bepaling waarin het subjectieve recht van elke partij in een procedure op een voorziening in rechte die bovendien doeltreffend is en op een eerlijk proces wordt erkend. Deze bepaling speelt slechts een rol wanneer een zaak op grond van artikel 51, lid 1, van het Handvest binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. In dat kader kan elke partij schending van artikel 47 van het Handvest aanvoeren met betrekking tot een door het Unierecht gewaarborgd subjectief recht.
In onder meer zaken C-896/19 en C ‑ 824/18 heeft het Hof gewezen op de onderlinge samenhang tussen artikel 47 Handvest en artikel 19 VEU. Volgens het Hof dient artikel 47 Handvest “naar behoren” in aanmerking te worden genomen bij de uitleg van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Alle lidstaten dienen immers op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om op de onder het Unierecht vallende gebieden een daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van met name artikel 47 van het Handvest te verzekeren.
Het Hof heeft in zaak C-896/19 het verschil tussen Artikel 47 van het Handvest en artikel 19 VEU nader toegelicht. Artikel 47 van het Handvest draagt bij tot de eerbiediging van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming van iedere justitiabele die zich in een bepaald geval beroept op een recht dat hij aan het Unierecht ontleent. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU beoogt daarentegen te verzekeren dat het door elke lidstaat ingestelde stelsel van rechtsmiddelen de daadwerkelijke rechtsbescherming verzekert op de onder het Unierecht vallende gebieden.
Rechterlijke instantie als gesprekspartner van het Hof: artikel 267 VWEU
In prejudiciële procedures op grond van artikel 267 VWEU, kan de onafhankelijkheid van de verwijzende instantie aan bod komen in het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid ervan. Een verwijzing is immers slechts ontvankelijk als deze afkomstig is van een “rechterlijke instantie” die onder meer onafhankelijk dient te zijn. Dit staat volgens het Hof los van beoordeling of de verwijzende rechter noodzakelijkerwijs voldoet aan de waarborgen voor toegang tot een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU of artikel 47 van het Handvest. Het Hof hanteert hiervoor dan ook een andere toetsingsmaatstaf (zie par. 3.e. hieronder).
2. Wat is de betekenis van rechterlijke onafhankelijkheid in het Unierecht en welke vereisten stelt het Unierecht aan rechterlijke onafhankelijkheid in het algemeen?
De kiem van de in dit fiche besproken rechtspraak is terug te vinden in de zaak C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses. In deze uitspraak overwoog Hof onder meer dat het inherent aan het bestaan van een rechtsstaat is dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van het Unierecht te kunnen verzekeren. Artikel 19 VEU verplicht de lidstaten ertoe om te verzekeren dat al hun rechterlijke instanties, die uitspraak kunnen doen over de toepassing of de uitlegging van het Unierecht, moeten voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming. In de zaak C-274/14, Banco Santander, heeft het Hof vervolgens voor het eerst de criteria op een rij gezet die in acht moeten worden genomen bij de beoordeling van de onafhankelijkheid van de rechter. Deze zullen hierna nader worden besproken.
De eerbiediging van het vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid kan door het Hof worden getoetst, onder meer in een door de Commissie krachtens artikel 258 VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming (zie onder meer zaken C ‑ 619/18 en C ‑ 192/18). Ook in prejudiciële zaken kan het Hof uitleg geven over het vereiste van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU mits zo’n uitleg objectief noodzakelijk is voor de door de verwijzende rechter te nemen beslissing.
Het beginsel van non-regressie
In zaak C-896/19 bepaalde het Hof dat de eerbiediging door een lidstaat van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden een voorwaarde is voor het genot van alle rechten die uit de toepassing van de Verdragen op die lidstaat voortvloeien. Een lidstaat mag zijn wettelijke regeling dus niet zodanig wijzigen dat afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van de waarde van de rechtsstaat. Daaruit volgt volgens het Hof dat lidstaten ervoor dienen te zorgen dat zij wat deze waarde betreft elke teruggang in hun wettelijke regeling van de rechterlijke organisatie vermijden, door geen regels vast te stellen die de onafhankelijkheid van de rechters zouden ondermijnen. Dit zou in strijd zijn met artikel 19, lid 1, VEU en met de waarden waarop de EU is gebaseerd, overeenkomstig artikel 2 VEU.
Het recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld
Volgens het Hof verzekeren Artikel 47 van het Handvest en artikel 19 VEU, wat betreft de bescherming van de rechten en vrijheden die door het Unierecht worden gewaarborgd, onder meer het recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.
Uit de zaken waarop dit verzamelfiche ziet, blijkt dat het Hof in beginsel de naleving van de drie vereisten van artikel 47 van het Handvest – onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld – volledig beoordeelt. Het Hof lijkt enkel van een beperktere benadering uit te gaan wanneer het in zijn beoordeling procedureel wordt beperkt door de omvang en de formulering van de grieven van de Europese Commissie in het kader van een inbreukprocedure, of door de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter in de prejudiciële procedure. Zo wijst het Hof er bijvoorbeeld in gevoegde zaken C-748/19-C-754/16 op dat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter staat om in het licht van de door het hof geformuleerde beginselen uitspraak te doen over de vraag of rechters gedurende de periode van hun detachering niet de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid genieten. Volgens het Hof is het immers niet bevoegd om in de prejudiciële verwijzingsprocedure de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen. Het Hof kan zich in deze procedure enkel uitspreken over de uitlegging van het Unierecht door de verwijzende rechter de elementen met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht te verschaffen die voor deze rechter van waarde kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van Unierechtelijke bepalingen.
Het Hof heeft in zaken C-487/19 en C-132/20 onder verwijzing naar jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”), geoordeeld dat het recht op een “gerecht dat bij de wet is ingesteld” weliswaar een autonoom recht vormt, maar dat dit recht zeer nauw verbonden is met de waarborgen van “onafhankelijkheid” en “onpartijdigheid”.
Uit verdere jurisprudentie moet nog blijken hoe deze drie vereisten (“onafhankelijkheid”, “onpartijdigheid” en “vooraf bij wet ingesteld gerecht”) moeten worden onderscheiden en hoe deze op hun merites moeten worden beoordeeld. Meer specifiek moet nog blijken in welke mate de vaststelling van een schending van de vereisten van “onafhankelijkheid” en “onpartijdigheid” verschilt van de vaststelling dat er geen sprake is van een “gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld” in de zin van artikel 47 Handvest.
Volgens vaste rechtspraak omvat het begrip “rechterlijke onafhankelijkheid” twee aspecten: een extern en intern aspect.
Het externe aspect vereist dat de betrokken rechter zijn functies volledig autonoom uitoefent, zonder enige hiërarchische dwang of ondergeschiktheid aan enig ander orgaan, en zonder bevelen of instructies te aanvaarden van wie dan ook. Dit is van belang ter bescherming tegen externe interventies of druk die het onafhankelijke oordeel van rechters kunnen aantasten en hun beslissingen kunnen beïnvloeden.
Het tweede aspect van onafhankelijkheid is intern van aard. Dit aspect houdt verband met onpartijdigheid en beoogt te waarborgen dat een gelijke afstand wordt bewaard tot de procespartijen en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van de procedure. Dit aspect vereist objectiviteit en de afwezigheid van enig belang bij de uitkomst van de procedure, afgezien van de strikte toepassing van de rechtsstaat. In feite komt dit neer op het vereiste van onpartijdigheid.
Om deze garanties van onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen, moet het nationale rechtskader voorzien in regels voor de rechterlijke macht. Deze regels moeten met name betrekking hebben op de samenstelling van het orgaan en de benoeming van rechters, de duur van het mandaat en de gronden voor onthouding, afwijzing en ontslag van de leden. Het gaat er in de kern om dat deze regels bij particulieren elke redelijke twijfel wegnemen over de ongevoeligheid van de rechterlijke macht voor externe factoren en over zijn neutraliteit ten opzichte van de belangen die aan deze worden voorgelegd.
Het Hof heeft deze vereisten concreet toegepast op onder meer regels ten aanzien van (i) de benoeming van rechters, (ii) het ontheven van rechters uit hun functie, (iii) de overplaatsing van rechters, (iv) de tucht -, civiel-, en strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechters en (v) de ontvankelijkheid van prejudiciële verwijzingen.
In het vervolg wordt kort op deze toepassing ingegaan.
Lidstaten dienen op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU te waarborgen dat benoemingsbesluiten van rechters worden vastgesteld op grond van zodanige basisvoorwaarden en procedureregels dat daardoor bij de justitiabelen geen gerechtvaardigde twijfels kunnen rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.
Daartoe is volgens het Hof met name van belang dat deze voorwaarden en regels zo worden opgesteld dat zij de rechters behoeden voor directe en indirecte druk van buitenaf die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen.
Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt dat de benoemingsprocedure relevant is voor de beoordeling, onder artikel 47 Handvest, of is voldaan aan zowel het vereiste van “onafhankelijkheid” als het vereiste van een “gerecht dat vooraf bij wet is vastgesteld”.
De relatie tussen de benoemingsprocedure en de “onafhankelijkheid” van de rechter werd besproken in onder meer gevoegde zaken C ‑ 585/18, C ‑ 624/18 en C ‑ 625/18, zaak C ‑ 824/18 en zaak C ‑ 896/19. Hieruit kwamen de volgende uitgangspunten naar voren:
In zaak C-896/19 waren de Maltese regels omtrent de benoeming van rechters aan de orde en in het bijzonder de betrokkenheid van de minister-president van Malta. Het Hof concludeerde dat de minister-president geen onbehoorlijke discretionaire bevoegdheid had omdat er voldoende waarborgen waren in de vorm van onder meer een advies van een rechterlijke commissie, vooraf kenbare criteria voor benoeming en een motiveringsplicht.
In navolging van het EHRM heeft het Hof de benoemingsprocedure van rechters als een inherent onderdeel van het recht op een “gerecht dat vooraf bij wet is vastgesteld” aangemerkt onder zowel artikel 47 van het Handvest als artikel 19, lid 1, tweede alinea VEU.
Niet elke onregelmatigheid in de procedure voor de benoeming van rechters kan als een schending van het grondrecht op een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld worden aangemerkt.
Aan het vereiste is volgens het Hof in zaak C-487/19 voldaan bij een onregelmatigheid die een “reëel risico doet ontstaan dat de wetgevende of uitvoerende macht discretionaire bevoegdheid kunnen uitoefenen op het benoemingsproces”. In dat geval is er bij de justitiabele legitieme twijfel of de betrokken rechters onderhevig zijn aan externe druk.
In zaak C-487/19 heeft het Hof onder voorbehoud van definitieve beoordeling door de verwijzende rechter, geoordeeld dat de benoeming van de betrokken rechter in strijd was met de fundamentele procedureregels voor de benoeming van rechters bij het Poolse Hooggerechtshof en dus met het vereiste van een vooraf bij wet ingesteld gerecht. De volgende omstandigheden werden daarbij relevant geacht:
Het Hof heeft in deze zaak niet expliciet geoordeeld dat enkel vanwege de cumulatie van de voornoemde omstandigheden de benoeming twijfel bij justitiabelen zou kunnen oproepen. Uit verdere jurisprudentie moet nog blijken welke (combinatie van) factoren omtrent de benoeming van rechters de conclusie rechtvaardigen dat niet sprake is van een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.
Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de gevallen waarin de leden van een rechterlijke instantie kunnen worden afgezet uitdrukkelijke in wetsbepalingen zijn genoemd.
In zaak C-619/18 bepaalde het Hof dat het beginsel van onafzetbaarheid in het bijzonder vereist dat de rechters moeten kunnen aanblijven zolang zij de verplichte pensioenleeftijd nog niet hebben bereikt of, als hun mandaat aan een bepaalde termijn is gebonden, tot deze is verstreken. Zonder van een absoluut beginsel te spreken, kunnen hierop volgens het Hof slechts uitzonderingen worden gemaakt indien (i) er legitieme en dwingende gronden zijn om dit te doen en (ii) het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen.
Er wordt doorgaans erkend dat rechters uit hun functie kunnen worden ontheven indien zij ongeschikt zijn om deze te vervullen wegens onbekwaamheid of een ernstig verzuim, wanneer daarbij de toepasselijke procedures in acht worden genomen.
Wat de pensionering van rechters betreft volgt uit onder meer zaken C-619/18 en C-192/18 het volgende:
Voor het tweede punt is van belang dat de beslissingen die een orgaan van de wetgevende of uitvoerende macht neemt worden vastgesteld op grond van zodanige materiële voorwaarden en procedurevoorschriften dat er bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kan rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.
Deze voorwaarden en voorschriften moeten op zodanige wijze zijn opgesteld dat rechters worden behoed voor de eventuele verleiding te zwichten voor inmenging of druk van buitenaf die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen. Dankzij dergelijke regels moet in het bijzonder niet alleen elke rechtstreekse beïnvloeding – in de vorm van instructies – worden uitgesloten, maar tevens indirectere vormen van beïnvloeding die de beslissingen van de betrokken rechters zouden kunnen sturen.
Het Hof concludeerde in zaken C-619/18 en C-192/18 dat de destijds geldende Poolse regelingen over verlenging van de ambtstermijn van rechters in strijd waren met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, omdat deze regelingen de verlenging afhankelijk stelden van een door de Poolse president respectievelijk Poolse minister van Justitie vast te stellen beslissing van puur discretionaire aard. Voor die conclusie achtte het Hof van belang dat (i) er geen enkele objectieve en toetsbare voorwaarden golden waar deze beslissing aan moest voldoen, (ii) er geen beslistermijn was, de beslissing niet gemotiveerd hoefde te worden en (iii) er tegen een dergelijke beslissing bovendien geen beroep bij een rechter kon worden ingesteld. In zaak C-192/18 benadrukte het Hof voorts dat de bevoegdheid aan de Poolse minister van Justitie was toegekend in de bredere context van een hervorming die had geleid tot een verlaging van de algemene pensioenleeftijd van met name rechters bij Poolse gewone rechterlijke instanties.
Volgens het Hof kunnen lidstaten gebruik maken van een systeem waarbij de rechters van een rechtelijke instantie in het belang van de dienst tijdelijk bij een andere rechterlijke instantie kunnen worden gedetacheerd.
De naleving van het vereiste van onafhankelijkheid vereist echter dat de regels inzake de detachering van rechters de noodzakelijke waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid bieden om elk risico uit te sluiten dat deze detachering wordt gebruikt als middel om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen. Uit zaak C-487/19 volgt dat deze vereisten ook gelden ten aanzien van onvrijwillige overplaatsingen van rechters tussen en binnen rechterlijke instanties.
Ten aanzien van onvrijwillige overplaatsingen oordeelde het Hof in zaak C-487/19 dat dergelijke maatregelen (i) slechts kunnen worden genomen om gegronde redenen die in het bijzonder verband houden met de verdeling van de beschikbare middelen ter verzekering van een goede rechtsbedeling, en (ii) dat dergelijke besluiten in rechte moeten kunnen worden betwist overeenkomstig een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten, met name de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd.
In zaak C-748/19 oordeelde het Hof dat de gedetacheerde rechters niet de waarborgen van onafhankelijkheid genoten die iedere rechter normaliter toekomen in een rechtstaat. Volgens het Hof waren er immers een viertal elementen die de Poolse minister van Justitie in staat stelden om de gedetacheerde rechters te beïnvloeden en die twijfels konden doen rijzen over de onafhankelijkheid van die rechters:
In zaak C-791/19 oordeelde het Hof dat een tuchtregeling voor rechters onder de rechterlijke organisatie valt en dus tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort. Volgens het Hof moeten de lidstaten echter bij de uitoefening van die bevoegdheid het Unierecht naleven door onder meer de onafhankelijkheid te waarborgen van de rechterlijke instanties die zich moeten uitspreken over vragen betreffende de toepassing of uitlegging van Unierecht, teneinde de effectieve rechtsbescherming van particulieren te waarborgen die artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vereist.
Als gevolg van de Unierechtelijke vereisten inzake een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, moet de voor rechters geldende tuchtregeling de nodige waarborgen bieden om elk risico te voorkomen dat zij wordt gebruikt als systeem voor de uitoefening van politieke controle op de inhoud van rechterlijke beslissingen.
Uit onder meer zaak C-791/19, gevoegde zaken C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, gevoegde zaken C-585/18, C-624/18, en C-625/18 en zaak C-430/21 volgen concreet de volgende vereisten:
In gevoegde zaken C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19, C-397/19 bepaalde het Hof dat het Unierecht zich niet verzet tegen nationale wetgeving die de staatsaansprakelijkheid en de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters regelt voor schade als gevolg van rechterlijke fouten en het begrip “rechterlijke fout” op algemene en abstracte wijze definieert. Het Unierecht vereist volgens het Hof wel tegen dat de rechten van verdediging van de rechter worden geëerbiedigd (waaronder het recht om te worden gehoord) en dat zo’n procedure met voldoende waarborgen is omkleed om te voorkomen dat zo’n procedure wordt gebruikt als instrument om rechters onder druk te zetten.
In diezelfde gevoegde zaken oordeelde het Hof wel dat het Unierecht zich verzet tegen de oprichting van een bijzondere afdeling voor strafvervolging die als enige bevoegd is voor door leden van het gerechtelijk apparaat gepleegde strafbare feiten te vervolgen, indien de oprichting van een dergelijke afdeling niet:
e. Ontvankelijkheid prejudiciële verwijzing
Het begrip “rechterlijke instantie” is een autonoom Unierechtelijk begrip. Om vast te stellen of de verwijzende rechter een “rechterlijke instantie” is in de zin van artikel 267 VWEU houdt het Hof volgens vaste rechtspraak rekening met een geheel van factoren zoals onder andere:
Het Hof heeft in het kader van de beoordeling van de onafhankelijkheid in deze context een iets andere toets aangelegd. In plaats van een volledige toets aan de hiervoor besproken vereisten die uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 Handvest voortvloeien, hanteert het Hof een vermoeden.
In zaak C-132/20 bepaalde het Hof dat voor zover een verzoek om een prejudiciële beslissing afkomstig is van een nationale rechterlijke instantie, ervan moet worden uitgegaan dat het voldoet aan de voormelde vereisten ongeacht de concrete samenstelling ervan.
Het Hof oordeelde echter ook dat dit vermoeden in de volgende gevallen kan worden weerlegd:
4. Wat zijn de gevolgen van een schending van de vereisten ten aanzien van de onafhankelijkheid van rechters?
Een schending van de vereisten betreffende de onafhankelijkheid van rechters kan gevolgen hebben voor daarmee strijdige nationale bepalingen en uitspraken van rechters die niet aan die vereisten voldoen.
Uit het Unierechtelijk voorrangsbeginsel volgt in het algemeen dat met het Unierecht strijdige bepalingen van nationaal recht buiten toepassing moeten worden gelaten. Daarnaast is het voor het beoordelen van de effecten van een Unierechtelijke bepaling in de nationale rechtsorde van belang of die bepaling rechtstreekse werking heeft, m.a.w. of rechtszoekenden een rechtstreeks beroep op zo’n bepaling kunnen doen. Iedere nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is aangezocht, is verplicht iedere nationale bepaling die strijdig is met een bepaling van het Unierecht met rechtstreekse werking in het geschil dat aan hem is voorgelegd, buiten toepassing te laten.
Ten aanzien van artikel 47 Handvest volgde al uit eerdere jurisprudentie dan de hierboven vermelde zaken dat deze bepaling rechtstreekse werking heeft.
In gevoegde zaken C-585/18, C-624/18 en C-625/18 heeft het Hof bevestigd dat wanneer een betrokken rechterlijke instantie niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit het recht op een eerlijk proces overeenkomstig artikel 47 van het Handvest, en met name het vereiste van een onafhankelijke rechterlijke instantie, de nationale bepalingen die deze instantie de bevoegdheid toekennen om van de zaak kennis te nemen, buiten toepassing moeten worden gelaten.
Met betrekking tot artikel 19 lid 1, tweede alinea, VEU was nog niet duidelijk of ook aan deze bepaling rechtstreekse werking toekomt. Dit werd door het Hof in zaak C-824/18 bevestigd. Volgens het Hof legt artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU de lidstaten een duidelijke en nauwkeurige resultaatsverplichting op waaraan geen enkele voorwaarde is verbonden met betrekking tot de onafhankelijkheid die de rechterlijke instanties moet kenmerken die gehouden zijn het Unierecht uit te leggen en toe te passen. Bijgevolg moeten nationale rechters nationale bepalingen – ook van grondwettelijke aard – buiten toepassing laten als deze in strijd zijn met artikel 19 lid 1, tweede alinea, VEU. Als het gaat om nationale bepalingen die een rechterlijke bevoegdheid toekennen aan een instantie die niet onafhankelijk is, dienen die bepalingen buiten toepassing te worden gelaten. Dit kan betekenen dat in plaats van de met het Unierecht strijdige bepalingen, de bepalingen van voor de inwerkingtreding van de strijdige bepalingen hebben te gelden.
In gevoegde zaken C ‑ 585/18, C ‑ 624/18 en C ‑ 625/18 oordeelde het Hof concreet dat indien een en bepaling van nationaal recht een exclusieve bevoegdheid toekent aan een rechter die niet voldoet aan de Unierechtelijke vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, dit een inbreuk vormt op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Bijgevolg dient de nationale rechter die bepaling van nationaal recht betreffende bevoegdheidstoekenning buiten toepassing te laten. Het gaat erom dat die zaak dan kan worden berecht door een rechterlijke instantie die aan die eisen voldoet. Dit is dan de rechter die zonder die nationale bevoegdheidsbepaling bevoegd zou zijn op het betrokken gebied. Doorgaans is dit de rechterlijke instantie die bevoegd was volgens de wetgeving die gold vóór de wetswijziging waarbij deze bevoegdheid werd toegekend aan de instantie die niet aan deze vereisten voldoet.
De volgende vraag betreft het lot van rechterlijke beslissingen van een rechter die niet voldoet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. In zaak C-487/19 oordeelde het Hof dat indien de verwijzende rechter van oordeel is dat een beschikking is gegeven door een orgaan dat geen vooraf bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig gerecht in de zin van het Unierecht vormt, hij overeenkomstig het beginsel van de voorrang van het Unierecht de beschikking nietig moet verklaren, zonder dat enige bepaling van nationaal recht zich daartegen kan verzetten. Bovendien oordeelde het Hof dat geen enkele overweging betreffende het rechtszekerheidsbeginsel of de vermeende finaliteit van een beslissing met succes kan worden ingeroepen om de nationale rechter te beletten een dergelijke beschikking nietig te verklaren.
De vraag is dan of die conclusie gerechtvaardigd is in alle omstandigheden waarin een rechter wordt geacht te zijn benoemd in strijd met de eisen van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. Het Hof heeft zich hier nog niet over uitgelaten.
In gevoegde zaken C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, zaak C-564/19 en zaak C-430/21 kwam wel de vraag aan bod of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in samenhang met artikel 2 VEU eraan in de weg staat dat de gewone nationale rechter gebonden kan zijn door een beslissing van een grondwettelijk hof waarin een bepaling van nationaal recht grondwettig wordt verklaard, zodat deze rechter niet bevoegd is om de overeenstemming van die nationale bepaling met het Unierecht te toetsen.
Het Hof van Justitie heeft hier een onderscheid gemaakt tussen de grondwettelijke rechter en de verplichting om daadwerkelijke rechtsbescherming te bieden, zodat alleen grondwettelijke hoven die onafhankelijk, onpartijdig en bij wet ingesteld zijn bindende beslissingen kunnen nemen ten aanzien van de nationale rechterlijke instanties. Indien deze rechters onafhankelijk zijn, verzet artikel 19, lid 1, VEU zich niet tegen de bindende kracht van hun beslissingen voor de gewone rechter van de lidstaat die de nationale wetgeving in overeenstemming acht met de grondwet van die lidstaat. De gewone rechter zou niet bevoegd zijn om die nationale wetgeving opnieuw te beoordelen. Hetzelfde geldt echter niet indien de nationale rechter niet kan beoordelen of een nationale regeling die door het niet-onafhankelijke constitutionele hof in overeenstemming met de nationale grondwet is bevonden, verenigbaar is met het Unierecht. Dit betekent dat ondanks een verklaring van een dergelijk grondwettelijk hof over de grondwettigheid van een nationaal rechterlijk orgaan of van wetgeving, een nationale gewone rechter toch de verenigbaarheid van een dergelijk orgaan met het Unierecht, in het bijzonder artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, in twijfel kan trekken en kan beoordelen.
Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig
