Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) is een ‘state of the art’ catalogus van fundamentele rechten, vrijheden en beginselen. Sinds 1 december 2009 is het Handvest juridisch bindend voor de instellingen van de EU en voor de lidstaten van de EU wanneer zij het EU-recht ten uitvoer brengen. Het Handvest is opgenomen in een verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie, maar heeft dezelfde juridische waarde als de EU-verdragen. Klik op het menu hierboven voor de (per titel van het Handvest weergegeven) 54 artikelen van het Handvest, inclusief artikelsgewijze jurisprudentie van het EU-Hof (alle jurisprudentie waarin het betreffende artikel wordt aangehaald) en de tekst van de officiële toelichting bij het Handvest per artikel.
Op deze pagina:
Het Handvest bevat rechten, vrijheden en beginselen. Uit artikel 52 van het Handvest blijkt dat er een verschil is tussen rechten en beginselen als het gaat om de reikwijdte en de uitleg. Zo blijft de bevoegdheid van rechters ten aanzien van de beginselen beperkt tot de uitlegging van wetgeving en de toetsing van de wettigheid ervan (artikel 52, lid 5 Handvest). Beperkingen op de uitoefening van rechten en vrijheden moeten volgens lid 1 - met inachtname van het evenredigheidsbeginsel - bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen.
Het Handvest bevat een preambule en is onderverdeeld in zeven titels, te weten:
1. waardigheid (bevat bepalingen over o.a. het recht op leven en het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen), 2. vrijheden (bevat bepalingen over o.a. de eerbiediging van het privé-leven en van het familie- en gezinsleven en de bescherming van persoonsgegevens), 3. gelijkheid (bevat bepalingen over o.a. gelijkheid voor de wet, non-discriminatie, de gelijkheid van vrouwen en mannen en de rechten van het kind), 4. solidariteit (bevat bepalingen over o.a. het verbod van kinderarbeid en de bescherming van jongeren op het werk), 5. burgerschap (bevat bepalingen over o.a. het recht op behoorlijk bestuur en het recht van inzage in documenten), 6. rechtspleging (bevat bepalingen over o.a. het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht en het vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging), en 7. algemene bepalingen betreffende de uitlegging en de toepassing van het Handvest (bevat bepalingen over o.a. het toepassingsgebied, de reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen).
Naar boven
Lange tijd was de grondrechtenbescherming in Europees Unierechtelijk verband niet duidelijk geregeld. Het EU Hof van Justitie hield in zijn rechtspraak wel rekening met grondrechten als een algemeen beginsel van Unierecht, maar in de Europese Akte (1986) en het Verdrag van Maastricht (1992) werd slechts de notie van eerbiediging van grondrechten opgenomen. Er was behoefte aan een document waarin de grondrechten duidelijk werden vastgelegd. In 1999 besloot de Europese Raad van Keulen een Handvest van de grondrechten op te stellen. Het doel was om de grondrechten die in de Unie gelden, in één enkele tekst samen te brengen en ervoor te zorgen dat deze grondrechten beter bekend zouden worden. Dit Handvest werd opgesteld door een Conventie bestaande uit vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, en de regeringen en parlementen van de lidstaten. Het Handvest werd op 7 december 2000 plechtig afgekondigd als politieke verklaring tijdens de Europese Raad van Nice. In de jaren daarna is het Handvest aangepast om het op te nemen in de Europese Grondwet. Het EU Hof van Justitie begon allengs haar arresten te onderbouwen met verwijzingen naar het Handvest, al bleef de juridische status onduidelijk. Bij de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon is ervoor gekozen het Handvest opnieuw als een aparte verklaring vast te stellen door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Via een bruggetje in het EU-Verdrag is het Handvest juridisch verbindend verklaard en heeft het dezelfde juridische waarde toegekend gekregen als de EU-verdragen zelf (artikel 6, eerste lid, EU-Verdrag). Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 is daarmee de onduidelijkheid over de juridische status van het Handvest definitief weggenomen.
Bij het Handvest is een toelichting opgesteld onder verantwoordelijkheid van het presidium van de Conventie die het Handvest in 2000 heeft opgesteld, en naderhand aangepast door het presidium van de Conventie die het Handvest voorbereidde voor opneming in de Europese Grondwet. De status van de toelichting als bron van uitleg van het Handvest wordt in artikel 6 EU-Verdrag en in de preambule van het Handvest onderstreept: de toelichtingen moeten terdege in acht genomen worden en de rechterlijke instanties van de Unie en de lidstaten zullen er naar behoren rekening mee moeten houden. De tekst van het Handvest en de toelichting zijn in het menu hierboven per artikel te raadplegen, inclusief de desbetreffende rechtspraak van het EU-Hof waarin dat artikel wordt aangehaald. De integrale teksten zijn ook hier op de ECER-website te raadplegen.
Toepassingsgebied (artikel 51 Handvest)
Het misverstand bestaat dat het Handvest een ‘Bill of rights’ is die op alle situaties in Europa en de lidstaten van toepassing is. Dat is niet het geval. De opstellers van het Handvest hebben de werking van het Handvest, in ieder geval wat de lidstaten betreft, willen beperken tot situaties die verband houden met het EU-recht. Dat blijkt uit artikel 51 van het Handvest. De bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Het Handvest is ook van toepassing op de lidstaten, maar uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen (artikel 51, lid 1). Het Handvest bevestigt met deze bepaling de rechtspraak van het Hof dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, zodat er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden. Wanneer het Unierecht toepasselijk is, impliceert dit dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden. Deze uitleg omvat ook de situaties waarin een lidstaat wil afwijken van het EU-recht, bijvoorbeeld in het kader van het vrije verkeer om redenen van openbare orde of het algemeen belang. Op deze situatie wordt ook gewezen in de toelichting bij het Handvest. Ten slotte is er nog een situatie waarin een lidstaat bij een nationaal optreden op een andere manier kan raken aan EU-recht en het Handvest van toepassing kan zijn. In het arrest Akerberg heeft het EU-Hof bepaald dat het Handvest steeds van toepassing is wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het EU-recht valt. Het Handvest heeft niet tot gevolg dat de bevoegdheden en taken van de Unie worden uitgebreid of gewijzigd (zie ook artikel 6, lid 1 EU-Verdrag). Ook heeft het Handvest niet tot gevolg dat het toepassingsgebied van het recht van de Unie verder wordt uitgebreid.
Tot slot moet hier worden gewezen op het arrest Melloni, waarin het EU-Hof heeft bepaald dat in bepaalde gevallen het aanhouden van een lagere beschermingsgraad van EU-bepalingen voorrang kan hebben boven een hogere nationale beschermingsgraad. Meer informatie over toepassing:
Lees ook: Themafiche van het EU-Hof over het toepassingsgebied van het EU-Handvest van de Grondrechten (december 2017) Kijk hier een filmpje (20 minuten, Engelstalig) van de Fundamental Rights Agency (FRA; zie ook kopje hierna over het EU Bureau voor de Grondrechten) over wat (de toegevoegde waarde van) het EU-Handvest is, hoe juristen dit zouden dienen toe te passen en hoe de FRA hierbij kan ondersteunen. De Academie voor overheidsjuristen/wetgeving organiseert met enige regelmaat cursussen over (de toepassing van) het EU-Handvest.
Reikwijdte (artikel 52 Handvest)
Voor zover het Handvest rechten bevat die overeenkomen met rechten uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: EVRM) zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die door het EVRM daaraan worden toegekend. Het is echter wel mogelijk dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt dan het EVRM (artikel 52, lid 3 Handvest). In de toelichting bij deze bepaling van het Handvest staat een opsomming van artikelen uit het Handvest met dezelfde inhoud en reikwijdte als daarmee corresponderende artikelen uit het EVRM. Ook bevat de toelichting een opsomming van de Handvest-artikelen met dezelfde inhoud, maar met een ruimere reikwijdte. Voor zover het Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd (artikel 52, lid 4 Handvest).
Rechten en vrijheden die in het Handvest zijn erkend, kunnen onder omstandigheden worden beperkt. Beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en moeten de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen (artikel 52, lid 1 Handvest). Het evenredigheidsbeginsel moet hierbij in acht worden genomen. Dit betekent dat beperkingen alleen kunnen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
In Protocol nr. 30 bij de EU-verdragen is voorzien in een specifieke regeling voor deze twee lidstaten ten aanzien van het Handvest. Dit protocol wordt wel gepresenteerd als een ‘opt-out’ bij het Handvest. Echter, het gaat hier om een interpretatief protocol dat de bepalingen van het Handvest uitlegt, niet wijzigt. Het verandert dus niets aan de juridische verplichtingen die voor deze landen voortvloeien uit het Handvest of de EU-verdragen. De belangrijkste bepaling in het protocol is dat het Handvest het EU-Hof geen bevoegdheid verleent om Britse of Poolse wetten in strijd met het Handvest te verklaren. Dat staat ook in artikel 52, lid 5 van het Handvest. Echter, indien een nationale norm is gebaseerd of verband houdt met een EU-bepaling, dan moet de nationale rechter die nationale norm toetsen aan die EU-bepaling in combinatie met het Handvest. De rechter kan dan tot de conclusie komen dat de nationale norm in strijd is met de EU-bepaling, uitgelegd in het licht van het Handvest, en de nationale norm buiten toepassing laten. Dit is ook de opvatting van de Nederlandse regering, zoals opgenomen in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel inzake de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon. In het arrest N.S. heeft het EU-Hof bepaald dat artikel 1, lid 1, van Protocol nr. 30 een verduidelijking is van artikel 51 van het Handvest, betreffende het toepassingsgebied ervan, en er niet toe strekt de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk vrij te stellen van de verplichting om de bepalingen van het Handvest na te leven en evenmin om een rechtbank van een van deze lidstaten te verhinderen om toe te zien op de naleving van deze bepalingen. Deze kwestie ging echter niet over titel IV (solidariteit) van het Handvest. Het EU-Hof zal dus later nog eens geroepen worden tot uitlegging van artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 30. Door de uittreding van het VK uit de Unie zijn de EU-Verdragen niet meer van toepassing op het VK (artikel 50 lid 3 EU-Verdrag). Dat geldt ook voor het EU-Handvest, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft (zie artikel 6 lid 1 EU-Verdrag), en voor de Protocollen die een integrerend onderdeel van de EU-Verdragen uitmaken (zie artikel 51 EU-Verdrag). In het Terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK (dat tot 31 december 2020 van kracht was) werd in artikel 2, sub a en 127 lid 2, sub b bepaald dat gedurende de overgangsperiode het Handvest, op artikelen 39 en 40 (over actief en passief keisrecht bij de Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen) van het Handvest na, van toepassing bleef. Sinds de terugtrekking van het VK uit de EU zijn onderdanen van de VK onderdanen van derde landen. Vanaf 1 januari 2021 regelt de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst (inclusief protocollen) de afspraken tussen de VK en de EU op diverse onderwerpen. Over bijvoorbeeld de specifieke gevolgen van deze overeenkomst op het gebied van migratie (en grondrechten) is een korte notitie op de website van FRA terug te vinden.
Om te waarborgen dat het Handvest van de Grondrechten door de Nederlandse overheid wordt nageleefd in beleid en wetgeving heeft de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) een 'Handleiding nationale toepassing EU-Grondrechtenhandvest' opgesteld (maart 2014).
Naast een beschrijving van situaties waarin nationale wetgeving en beleid wel (en niet) aan het EU-Handvest voor de grondrechten moeten worden getoetst, bevat de handleiding een categorisering van grondrechten op basis van het EU-Handvest, met daarbij een overzicht in hoeverre die rechten al dan niet een equivalent kennen in de Grondwet en het EVRM, en of het beschermingsniveau hetzelfde is dan wel verder gaat. Ook bevat de bijlage een overzicht van grondrechten in het Handvest die geen equivalent in het EVRM kennen. Op deze manier kan zoveel mogelijk de aandacht worden richten op die rechten die inhoudelijk verder gaan dan de Grondwet en het EVRM.
De handleiding is ook opgenomen in het Integraal Afwegingskader voor Beleid en Wetgeving en te raadplegen via de website van het KCBR.
Lees hier de handleiding.
De Raad heeft in 2015 een checklist opgesteld om de verenigbaarheid met de grondrechten te toetsen bij voorstellen die onder discussie zijn in de relevante, voorbereidende instanties van de Raad.
Guidelines on methodological steps to be taken to check fundamental rights compatibility at the Council preparatory bodies (ST 5377/15).
De Europese Commissie publiceert jaarlijks een verslag over de toepassing van het Handvest door de instellingen van de EU en door de lidstaten. Aan de hand van concrete voorbeelden wordt verduidelijkt hoe het Handvest in de praktijk toepassing vindt en door het EU-Hof wordt uitgelegd. In 2019, bij de tiende verjaardag van de inwerkingtreding van het Handvest, bleek dat het potentieel van het Handvest nog verder kan worden benut. Daarbij werd ook gewezen op het belang van het vergroten van de bekendheid van het Handvest door onder meer lidstaten en maatschappelijke organisaties.
Lees hier de jaarverslagen van de Commissie
De Europese Unie heeft het Bureau voor de grondrechten (Fundamental Rights Agency, FRA) opgericht om de EU-instellingen en -lidstaten te voorzien van onafhankelijke, op feiten gebaseerde assistentie en expertise op dit gebied. Het FRA is een onafhankelijk EU-orgaan, gefinancierd uit de begroting van de Unie.
Op de websitepagina van het FRA over algemene EU-Handvest informatiebronnen is onder meer informatie terug te vinden over (onderdelen uit) de jaarlijkse Fundamentele Rechten Rapportages van het FRA. Hieruit wordt onder meer duidelijk hoe het gebruik van het Handvest op nationaal niveau uitwerkt en welke activiteiten ter promotie van het Handvest dan wel trainingen over het Handvest plaatsvinden. Ook zijn op deze webpagina e-learning tools over het Handvest te vinden, diverse handboeken over toepassing van het Handvest op specifieke terreinen (bijvoorbeeld over asiel, grenzen en migratie (2020), dataprotectie (2018), non-discriminatie (2018), toegang tot de rechter (2016) en kinderrechten (2015) en een rapport over 'Tien jaar EU-Handvest'. Daarnaast bevat deze webpagina informatie over kansen en uitdagingen op het gebied van de implementatie van het Handvest en overzichten per lidstaat met voorbeelden hoe lidstaten bijdragen aan het inzichtelijk maken van het gebruik en de toegevoegde waarde van het Handvest.
De FRA brengt ook rapporten en handleidingen uit over diverse aan grondrechten gerelateerde thema's, zoals in 2020 een Rapport over Kunstmatige Intelligentie (AI) en grondrechten , over Uitdagingen, best practices en kansen van nationale mensenrechteninstituten of over een Onderzoek naar wat grondrechten betekenen voor de mensen in de EU. In 2020 publiceerde het FRA een Handboek over de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de EU in nationale wetgeving en beleidsvorming (zie ECER-bericht). Dit handboek beoogt beter inzicht in het Handvest te bevorderen, onder meer op het gebied van de toepasselijkheid ervan binnen wetgeving en beleidsvorming. Het handboek geeft onder meer een toelichting op de vraag wanneer EU lidstaten (bij nationale (ontwerp) handelingen) 'het recht van de Unie tot uitvoering brengen' in de zin van artikel 51 van het Handvest. Ook bevat het handboek checklisten en praktische instrumenten (inclusief verwijzing naar relevante jurisprudentie) voor vragen rondom de toepasselijkheid van het Handvest.
